Julkaistu 24.05.2017

Demokratia kansainvälisten kauppasopimusten aikakaudella

Kansainvälisen kaupan sääntelyn riittämättömyys ja kansallisten intressien suojeleminen ulkomaanmarkkinoilla aiheuttavat yhä suurempaa huolta, mikä on johtanut lukuisten kauppaneuvottelujen aloittamiseen viime aikoina. Neuvottelut ovat saaneet eri syistä osakseen hyvin voimakasta arvostelua. Mutta ovatko kauppasopimukset todella ongelmien syy - onko niiden ja työttömyyden välillä yhteyttä?
Kirjoittaja
Senior Research Fellow, Centre for Law and Sustainability, University of Lucerne
Charlotte Sieber-Gasser on Luzernin yliopiston oikeustieteen ja kestävän kehityksen keskuksen vanhempi tutkija ja lehtori. Hän on aiemmin työskennellyt myös tutkijatohtorina World Trade Institute -tutkimuslaitoksessa Bernissä. Muiden töidensä ohella Sieber-Gasser opettaa tällä lukukaudella St. Gallenissa alueidenvälisiä sopimuksia koskevaa oikeutta ja politiikkaa. Sieber-Gasser on opiskellut oikeustiedettä Sveitsin Fribourgissa ja Bernissä sekä kehitysmaatutkimusta Manchesterissa, Isossa-Britanniassa. Väitöskirjassaan Developing Countries and Preferential Services Trade (julkaisija Cambridge University Press) hän analysoi WTO:n oikeuden noudattamista palveluja koskevissa etuuskohteluun oikeuttavissa sopimuksissa ja erityisesti oikeudellista joustovaraa kehitysmaiden välisissä sopimuksissa. Sieber-Gasserin viimeisin tutkimushanke koskee kestävän kehityksen standardeja ja kauppapolitiikan demokraattista hyväksyttävyyttä.

Kauppasopimuksista käytävät neuvottelut ovat viime aikoina saaneet ihmiset kaduille eri puolilla Eurooppaa. Euroopan unionin ja Kanadan vapaakauppasopimuksen (CETA), EU:n ja Yhdysvaltojen välisen transatlanttisen kauppa- ja investointikumppanuuden (TTIP) ja palvelukauppasopimuksen (TiSA) vastaisiin mielenosoituksiin on osallistunut tuhansia eurooppalaisia, jotka ovat olleet riittävän vihaisia tai huolissaan viettääkseen iltapäivän kovaäänisessä ihmisjoukossa.

Vuosituhannen vaihteen globalisaatiokriittiseen liikkeeseen osallistuneille oli yhteistä kasvava huoli monikansallisten yritysten vallan lisääntymisestä.

Euroopassa ja Yhdysvalloissa nähtiin vastaavia – joskin väkivaltaisempia – mielenosoituksia myös vuosituhannen vaihteessa: Maailman kauppajärjestön (WTO) ministerikokouksessa Seattlessa vuonna 1999, Kansanvälisen valuuttarahaston (IMF) ja Maailmanpankin kokouksessa Washingtonissa vuonna 2000 sekä Göteborgin Eurooppa-neuvoston ja Genovan G8-kokouksen yhteydessä vuonna 2001. Vuosituhannen vaihteen globalisaatiokriittiseen liikkeeseen osallistuneille oli yhteistä kasvava huoli monikansallisten yritysten vallan lisääntymisestä. Syyskuun 11. päivän terrori-isku kuitenkin muutti kaiken: globalisaatiokriittinen liike muuttui sodanvastaiseksi liikkeeksi, ja vakiintuneet kansainväliset organisaatiot, kuten WTO ja IMF, lakkasivat pitämästä meteliä.

Globaali integraatio on kuitenkin koko ajan lisääntynyt merkittävästi ja nopeasti. Sen on mahdollistanut tekniikan kehittyminen, kuten internet tai halvat ja nopeat liikenneyhteydet maailman joka kolkkaan. Kun finanssikriisi puhkesi vuonna 2008 ensin Yhdysvalloissa ja myöhemmin EU:ssa, globalisaation vaivihkaisen mutta nopean etenemisen kielteiset sivuvaikutukset tulivat äkkiä esiin ja kävi selväksi, ketkä ovat globalisaation häviäjiä.

Sittemmin tarinasta on kutoutunut yhä monimutkaisempi: maailmankaupan ja globalisaation rakenteet ovat muuttuneet radikaalisti globalisaatiokriittisen liikkeen syntyaikojen eli 1990-luvun puolivälin jälkeen. WTO:n perustamisvuonna 1995 kauppaa käytiin lähinnä lopputuotteilla ja raaka-aineilla, mutta vuonna 2017 arviolta 80 prosenttia kaikesta maailmanlaajuisesta kaupankäynnistä koskee puolivalmisteita, joita ostetaan ja myydään osana globaalia arvoketjua. Kun finanssikriisit iskivät ja globalisaation varjopuolet tulivat ilmi, kansantaloudet olivat jo tiiviisti kytköksissä globaaleihin arvoketjuihin ja maiden kansallinen varallisuus riippui pääsystä ulkomaiden markkinoille ja yhteistyöhön ulkomaisten toimittajien kanssa.

Globalisaatiokritiikistä vapaakaupan vastustamiseen

Finanssikriisi, tietoisuus globalisaation syvenemisen riskeistä sekä internet ja sosiaalinen media ovat siivittäneet vuosituhannen alun globalisaatiokriittisen liikkeen uuteen nousuun. Liikkeeseen alun perin kuuluneille eturyhmille on tänä päivänä vaikea löytää yhteistä nimittäjää, mutta niiden kampanjat keskittyvät nykyään kansainvälisten huippukokousten ja organisaatioiden sijaan kansainvälisiin kauppaneuvotteluihin.

Toimivassa demokratiassa äänestäjät tekevät ennemmin tai myöhemmin lopun politiikasta, jossa sivuutetaan enemmistön mielipide.

Uusien kauppasopimusten vastaisten mielenilmausten alullepanijoina olivat sosialistiset eturyhmät ja puolueet, mutta vastustus on viime aikoina levinnyt myös nationalististen eturyhmien ja puolueiden keskuuteen. Tuntuva osa äänestäjäkunnasta ei siis enää tue kauppaneuvotteluja ja niiden tuloksena solmittavia kauppasopimuksia. Toimivassa demokratiassa äänestäjät tekevät ennemmin tai myöhemmin lopun politiikasta, jossa sivuutetaan enemmistön mielipide.

Missä siis mennään? Kansainvälisen kaupan sääntelyn riittämättömyys ja kansallisten taloudellisten intressien suojeleminen ulkomaanmarkkinoilla aiheuttavat yhä suurempaa huolta, mikä on johtanut lukuisten kauppaneuvottelujen aloittamiseen viime aikoina. Neuvottelut ovat länsimaissa saaneet eri syistä osakseen hyvin voimakasta arvostelua monilta eri eturyhmiltä. Mutta ovatko kauppasopimukset todella ongelmien syy, ja onko niihin kohdistettu globalisaatiokriittinen vastustus ansaittua? Tuskinpa. Seuraavassa kerrotaan miksi.

Kauppasopimusten ja työttömyyden syy-yhteys kiistanalainen

Globalisaatio ja tekniikan kehitys ovat epäilemättä vieneet monilta työpaikan. Eräässä tunnetussa pitkän aikavälin tutkimuksessa globalisaation vaikutuksesta Yhdysvaltojen työttömyyteen todettiin, että vuosina 1995–2010 teollisuudesta katosi miljoonia työpaikkoja. Myös toisen pitkittäistutkimuksen tulokset ovat huolestuttavia: suuri enemmistö 1990-luvun lopulla työttömäksi jääneistä teollisuustyöntekijöistä ei ole työllistynyt uudelleen. Molemmissa tutkimuksissa todettiin kuitenkin, että valmistusteollisuuden työpaikkojen väheneminen Yhdysvalloissa ei ole johtunut vapaakauppasopimuksista vaan Kiinan kovasta kilpailusta.

Globaalit tuotantoketjut ja tuotannon maailmanlaajuinen optimointi perustuvat WTO:n sopimuksissa asetettuihin monenvälisiin vähimmäisvaatimuksiin eivätkä välttämättä ole riippuvaisia etuuskohtelukauppaa koskevista sopimuksista. Tämä tarkoittaa, että teollisuusmaiden teollisuuden työntekijöihin kohdistuvat globalisaation ja teknisen kehityksen haittavaikutukset todennäköisesti jatkuvat, vaikkei uusia kauppasopimuksia solmittaisikaan.

Huolenaiheet huomioidaan aiempaa paremmin

WTO:n oikeudelliseen kehykseen ei ole sisällytetty kauppaan liittyviä ihmisoikeuksia, ympäristönsuojelua, ilmastonmuutosta tai työelämän normeja koskevia kansainvälisiä sopimuksia, mutta uusissa kauppasopimuksissa käsitellään kaupan lisäksi myös monia muita seikkoja. Esimerkiksi CETA-sopimus sisältää energiaa, ympäristöasioita, ilmastonmuutosta, ihmisoikeuksia, biotekniikkaa, eläinten hyvinvointia ja työelämän normeja koskevia lukuja, jotka ovat pääosin sitovia. Tyynenmeren vapaakauppasopimuksella (TPP) olisi muun muassa pakotettu Vietnam viimeinkin ratifioimaan Kansainvälisen työjärjestön (ILO) keskeiset työelämän sääntöjä koskeva sopimukset ennen kuin se olisi voinut liittyä sopimukseen.

WTO:n sopimuksissa ja vanhoissa kauppasopimuksissa keskitytään pääasiassa tullien pienentämiseen ja kaupan esteiden poistamiseen maiden väliltä. Tämä johtuu maailmantalouden rakenteesta WTO:n perustamisen aikaan, jolloin eri maiden välillä käytiin pääasiassa valmiiden tuotteiden ja raaka-aineiden kauppaa. Maailmanlaajuisen kaupan luonne on kuitenkin muuttunut perusteellisesti: nykyään korostuvat puolivalmisteilla ja globaalien arvoketjujen puitteissa käytävä kauppa. Suurinta taloudellista hyötyä odotetaankin standardien vastavuoroisesta tunnustamisesta ja tullien ulkopuolisten esteiden vähentämisestä. Yksikään demokraattisesti valittu hallitus kuitenkaan tuskin haluaa kauppasopimuksen vuoksi löyhentää tuotteille ja tuotantomenetelmille omassa maassaan asetettuja vaatimuksia. Osittain syynä lienevät kuluttajansuojaa koskeva valveutuneisuuden lisääntyminen ja eturyhmien vaikuttamistyö. Tämän vuoksi uusissa kauppasopimuksissa käsitelläänkin useimpia niistä ongelmista, joita sopimusten vastaisissa mielenilmauksissa on nostettu esiin.

Kauppasopimukset voivat olla tehokkaita oikeudellisia välineitä

Jos kauppasopimusta ei ole, kaupankäyntiin sovelletaan suurimmassa osassa maailmaa WTO:n vähimmäisvaatimuksia. Koska maailmankaupan luonne on kymmenen viime vuoden aikana muuttunut olennaisesti, vähimmäisvaatimukset koskevat vain murto-osaa tämän päivän globaaleilla markkinoilla käytävän kaupan todellisista ongelmista. Niiden ulkopuolelle jää suuri oikeudellinen tyhjiö, jossa monikansalliset yritykset voivat toimia. Samaan aikaan pyrkimykset laatia velvoittavia kansainvälisiä normeja ympäristön sekä eläinten ja kasvien hyvinvoinnin suojelemiseksi tai ilmastonmuutoksen torjumiseksi ovat jumiutuneet tai epäonnistuneet. Niinpä valmistajat voivat maissa, joissa ympäristön, ilmaston, eläinten ja ihmisoikeuksien suojelu on puutteellista, laillisesti harjoittaa toimintaa, joka olisi muualla laitonta.

Tällaisia tuotteita ei välttämättä haluta oman alueen markkinoille. Protektionismi ei kuitenkaan ole varteenotettava – eikä laillinen – vaihtoehto, sillä omia taloudellisia etuja on suojeltava myös ulkomaanmarkkinoille pääsyssä, mikä on vastoin protektionistisen politiikan periaatteita. Kauppasopimukset ovat tehokkaita oikeudellisia välineitä, joiden avulla voidaan pitää kiinni oman maan tai alueen sisäisistä laatuvaatimuksista ja edellyttää kansainvälisten standardien noudattamista kauppaan liittyvillä osa-alueilla, kuten ympäristöasioissa ja ihmisoikeuskysymyksissä. Ne ovat laillinen keino vaikuttaa siihen, millaisia tuotteita oman alueen markkinoille ja kuluttajien ostoskoreihin päätyy. Niin kauan kuin näitä kysymyksiä koskevat monenväliset neuvottelut polkevat paikallaan, kansainväliset kauppasopimukset ovat paras keino huomioida eturyhmien ja poliittisten puolueiden esiin nostamat huolenaiheet ilman taloudellisen eristäytymisen riskiä.

Asiaan liittyy myös huoli siitä, että uudet suuret kauppasopimukset edistävät ”race to the bottom” -ilmiötä eli standardien ja vaatimusten heikentämistä kilpailukyvyn nimissä. Tuoreimpien tutkimusten mukaan sääntely määrää tämän kilpajuoksun suunnan: esimerkiksi lopputuotteen laatua koskeva vaatimus todennäköisesti johtaa työolojen ja -ehtojen, ympäristönsuojelun ja muiden normien heikkenemiseen, kun kilpailijat pyrkivät saavuttamaan vaaditun laadun mahdollisimman edullisesti.

Päinvastaiseen kehitykseen päästään todennäköisemmin tuotantomenetelmille asetetuilla vaatimuksilla, jos ne suunnitellaan oikein, sillä laadukkaat tuotantomenetelmät johtavat yleensä laadukkaisiin lopputuotteisiin ja vähentävät kilpailijoiden mahdollisuuksia koetella esimerkiksi työelämää ja ympäristönsuojelua koskevien normien rajoja. Ne kannustavat kilpailijoita markkinoimaan tuotteitaan korkealaatuisen tuotantoprosessin avulla. Yksittäinen maa voi ilman kauppasopimustakin edellyttää markkinoillaan myytäviltä tuotteilta tiettyä laatua (jota voidaan myös valvoa), mutta tuotantomenetelmiä koskevia vähimmäisvaatimuksia on merkittävästi vaikeampi soveltaa ilman kauppasopimusta.

Kansallista itsemääräämisoikeutta ei toistaiseksi rajoitettu

Kansainväliset kauppasopimukset kuuluvat sopimusoikeuden piiriin. Yksinkertaistettuna tämä tarkoittaa, että WTO:n asettamia vähimmäisvaatimuksia ja kansainvälisiä ihmisoikeusvelvoitteita lukuun ottamatta sopimusvaltiot voivat periaatteessa vapaasti sopia kauppasopimuksissa mistä haluavat. Kukin sopimuspuoli voi myös irtisanoa kauppasopimuksen milloin tahansa. Lisäksi kauppaoikeus on perinteisesti perustunut konsensusperiaatteeseen eli yksimieliseen päätöksentekoon. Puhtaasti oikeudellisesta näkökulmasta katsottuna on siis epätodennäköistä, että kauppasopimuksilla voitaisiin rajoittaa maiden itsemääräämisoikeutta.

Markkinoiden kokoerot sekä erot osapuolten teknisessä osaamisessa, kokemuksessa ja taloudellisessa mahdissa luonnollisesti vaikuttavat kauppaneuvottelujen valta-asemiin. Tämä varmasti huolettaa kehitysmaita ja kehittyviä markkinoita, mutta tällä hetkellä ei ole viitteitä siitä, että EU:ta tai yhtäkään EU:n ulkopuolista eurooppalaista maata olisi voitu painostaa allekirjoittamaan epämieluisa ja epäsuotuisa sopimus. Valtadynamiikka voi kuitenkin näkyä EU:n sisällä sekasopimusten eli EU:n ja sen jäsenmaiden yhteisten jaetun toimivallan sopimusten ratifiointimenettelyssä, sillä yksittäisen EU-maan on hyvin vaikea estää EU:n laajuisen kauppasopimuksen ratifiointia. Tällöin mahdolliset kansalliseen itsemääräämisoikeuteen kohdistuvat vaikutukset johtuvat kuitenkin EU:n institutionaalisesta rakenteesta eivätkä itse kauppasopimuksesta.

Kansallista itsemääräämisoikeutta koskevien huolien yhteydessä on hyvä pitää mielessä, miksi merkittävät kauppasopimukset alun perin syntyivät. Monien kansainvälisten elinten tapaan myös tullitariffeja ja kauppaa koskeva yleissopimus (GATT) solmittiin toisen maailmansodan jälkimainingeissa uuden maailmansodan estämiseksi. Pian sen jälkeen perustettiin saman tavoitteen pohjalta myös Euroopan unioni. Vuosien mittaan vahvat kauppasuhteet ovat osoittautuneet tehokkaaksi keinoksi taata kansainvälisten suhteiden vakaus ja estää kaikkein vakavin kansallisen itsemääräämisoikeuden loukkaus – sota.

Monimutkaisuus ja avoimuuden haaste

CETA-sopimus, josta voi tulla suurten kauppasopimusten uusi mittapuu, on yli 1600-sivuinen oikeudellinen asiakirja. Kunnianhimoisella ja uraauurtavalla sopimuksella pyritään vähentämään tullien ulkopuolisia kaupan esteitä Kanadan ja EU:n väliltä mutta turvaamaan myös kummankin alueen sisäisten standardien laaja noudattaminen. Jopa asiantuntijoiden on vaikea täysin ymmärtää, miten CETAn eri osa-alueet vaikuttavat sääntelyyn, politiikkaan ja talouteen. Asiantuntijat ja kauppaneuvotteluja käyvät virkamiehet erikoistuvat yleensä yksittäisiin sääntelyn aloihin, kuten palveluihin, internet-asioihin, työperäiseen maahanmuuttoon tai tekniseen sääntelyyn, joten CETAn kaltaisen kauppasopimuksen yksityiskohtien kokonaisarviointi riippuu kutakin lukua koskevasta asiantuntemuksesta.

Mistä tämä monimutkaisuus johtuu? Se on suoraa seurausta tämän päivän globaalin kaupan luonteesta ja uusien kauppasopimusten kunnianhimoisesta tavoitteesta säännellä kaikkia kaupan olennaisia osa-alueita. Jos voisimme luottaa siihen, että kauppasopimusten neuvottelijat ja asiantuntijat ovat päteviä, riippumattomia ja meidän etujemme asialla, sopimusten monimutkaisuus ei välttämättä olisi ongelma. Aiemmat huonot kokemukset ovat kuitenkin herättäneet epäilyksiä ja epäluottamusta valtiollisia elimiä, monikansallisia yrityksiä ja asiantuntijoita kohtaan. Tämä mahdollistaa sen, että monimutkaisia kauppasopimuksia vastaan voidaan kampanjoida kyseenalaisten seikkojen tai ”vaihtoehtoisten faktojen” avulla.

Julkisten kampanjoiden vuoksi EU pyrkii nykyään noudattamaan aivan uudenlaista avoimuuden politiikkaa kauppaneuvottelujen alla ja niiden aikana. EU:n käymistä kauppaneuvotteluista onkin tätä nykyä saatavilla enemmän tietoa kuin muualla maailmassa on tapana. EU-maissa velloo kuitenkin yhä epäluuloa kauppasopimuksista käytäviä neuvotteluja kohtaan ja vääriä tietoja niiden sisällöstä, ja vaatimukset kauppaneuvottelujen avoimuuden lisäämisestä jatkuvat. Ongelmaan kuitenkaan tuskin löytyy ratkaisua niin kauan kuin epäluottamus virkamiehiä ja asiantuntijoita kohtaan kasvaa. Pitkällä aikavälillä ennakoiva tiedottaminen, valistus ja kansalaisyhteiskunnan proaktiivinen osallistaminen sekä vastuullisempi kampanjointi ja vaikuttamistyö kuitenkin parantavat äänestäjien kykyä erottaa kauppasopimusten vaikutuksia koskevat tosiseikat propagandasta.

Otollinen aika innovoinnille

Nyt ei ole hyvä aika tavoitella täydellisyyttä. Totuuksia koetellaan, faktoista ei välitetä ja kokonaisten maiden tulevaisuus on veitsenterällä. Vanhat säännöt eivät sovellu nykyisiin haasteisiin, ja poliittisesti ja taloudellisesti epävakaassa tilanteessa aika kokeiluille käy vähiin. Kuka tietää, millainen täydellisen kauppasopimuksen pitäisi olla? Kuka tietää, miten täydelliset kauppaneuvottelut pitäisi rakentaa? Koska nykypäivänä ollaan niin monessa suhteessa uuden äärellä, voi täydellisyyden tavoitteleminen olla liian kunnianhimoista.

Nyt on aika jakaa globalisaation hyödyt tasaisemmin ja varmistaa, että planeettamme voi hyvin myös tulevien sukupolvien ajan.

Nyt tarvitaan uusien ratkaisujen etsimistä ja innovointia. Alalla on tilaa uusille ja totutusta poikkeaville lähestymistavoille ja menetelmille. Koko maailman näkökulmasta globalisaatiosta ja tekniikan kehityksestä on ollut valtavasti hyötyä. Nyt on aika jakaa globalisaation hyödyt tasaisemmin ja varmistaa, että planeettamme voi hyvin myös tulevien sukupolvien ajan. On yhä täysi syy uskoa ihmiskunnan luovuuteen ja järkevyyteen – ne näkyvät myös suuria alueellisia kauppasopimuksia vastustavissa ja puolustavissa kampanjoissa sekä lukuisissa kauppapolitiikan uusissa menettelytavoissa, joista on merkkejä eri puolilta maailmaa. Matkasta ei varmasti tule täydellinen, mutta onneksi olemme päässeet liikkeelle.

Mistä on kyse?