artikkelit
Arvioitu lukuaika 8 min

Eurooppa kokeili osallistuvaa demokratiaa – Tulevaisuuskonferenssi tuotti 326 ehdotusta EU:lle

Euroopan tulevaisuuskonferenssi oli suuri kokeilu EU-kansalaisten osallistamisesta unionin tulevaisuudesta käytävään keskusteluun. Puntaroivalle demokratialle on vahva eurooppalainen tilaus, joka kannattaa Suomessakin huomioida. Luottamus politikkaan vahvistuu kuitenkin vasta kun kansalaiskeskustelulla on aito kytkös päätöksentekoon.

Kirjoittaja

Onni Pekonen

Asiantuntija, Uudet vaikuttamisen tavat, Sitra

Julkaistu

9.5. Eurooppa-päivänä päättynyt Euroopan tulevaisuuskonferenssi oli Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteinen hanke, jonka tavoitteena oli kuunnella EU-kansalaisia ja ottaa heidät mukaan Euroopan tulevaisuudesta käytävään keskusteluun. Optimistisimmissa puheenvuoroissa tulevaisuuskonferenssi nähtiin mahdollisuutena vahvistaa, syventää ja elävöittää EU-demokratiaa tukemalla kansalaisten osallistumista unionin kehittämiseen. Odotuksiin ei täysin vastattu, mutta ensimmäistä konferenssia voidaan puutteineenkin pitää kunnianhimoisena ja kehityskelpoisena yrityksenä korostaa EU-kansalaisten roolia EU:n legitiimin vallan lähteenä.

Mistä Euroopan tulevaisuuskonferenssissa oli kyse?

Tulevaisuuskonferenssin yhtenä sytykkeenä toimi Ranskan presidentti Macronin EU-vaalien 2019 alla julkaistu kirjoitus, jossa hän kutsui EU-kansalaiset suunnittelemaan ja muokkaamaan Euroopan tulevaisuutta. Euroopan komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen tarttui ehdotukseen ja konferenssia koskeva yhteinen julistus allekirjoitettiin 10. maaliskuuta 2021.

Noin vuoden mittaisen tulevaisuuskonferenssin tärkeimpänä tuloksena syntyi loppuraportti, joka sisältää koonnin kansalaiskeskustelujen pohjalta syntyneistä ehdotuksista. Ehdotusten jatkokäsittelyn tavasta ja aikataulusta ei ole vielä päätetty. EU:n neuvosto, Euroopan parlamentti ja Euroopan komissio ovat sitoutuneet kuuntelemaan ja noudattamaan tulevaisuuskonferenssin ehdotuksia toimivaltansa puitteissa.

Tulevaisuuskonferenssi koostui kolmesta toisiinsa kytketystä elementistä. Ensimmäinen näistä oli digitaalinen foorumi, jolla yli 50 000 käyttäjää jakoi ideoitaan, kommentoi ja tuki muiden esittämiä ideoita. Digitaalisen foorumin tarkoituksena oli etenkin antaa syötteitä ja vaikuttaa konferenssin muissa vaiheissa käytäviin keskusteluihin.

Toinen konferenssin elementti koostui puntaroivan demokratian hengessä käydyistä kansalaiskeskusteluista. Keskustelut käytiin neljässä temaattisessa eurooppalaisessa kansalaispaneelissa, joihin kutsuttiin yhteensä 800 satunnaisesti valittua, demografisesti mahdollisimman edustavaa EU-kansalaista 27 jäsenmaasta.

Konferenssin kolmas elementti oli 450-jäseninen, pääasiassa kansalaisista sekä EU-instituutioiden ja kansallisten parlamenttien edustajista koostuva täysistunto ja sen työryhmät, jotka käsittelivät kansalaiskeskustelujen ehdotuksia ja hyväksyivät ne. Täysistunto esitti ehdotukset lopuksi vielä kolmea EU-instituutiota edustavalle johtokunnalle ennen loppuraportin julkistamista. Yhteisten eurooppalaisten tapahtumien rinnalla järjestettiin kansallisia paneeleja ja tapahtumia, joiden ideoita on myös sisällytetty konferenssin ehdotuksiin.

Tulevaisuuskonferenssin järjestelyjä sävyttivät paitsi koronapandemian haasteet myös puoluepoliittiset ja kansallisten hallitusten ja EU-instituutioiden väliset näkemyserot konferenssin mandaatista ja hallinnosta. Kaksivuotiseksi kaavailtu konferenssi tiivistettiin lopulta vuoden mittaiseksi, ja sen tarkemmista käytännön toteuttamistavoista on käyty vääntöä myös prosessin aikana.

Alun perin tulevaisuuskonferenssille haluttiin antaa roolia vaikuttaa EU:n perussopimusten muutoksissa, mutta puheet vaikuttavuudesta ovat muuttuneet varovaisemmiksi. EU-instituutioilla on yhä erilaisia näkemyksiä konferenssin tehtävästä ja painoarvosta. Puntaroivan ja osallistuvan demokratian mallit koetaankin usein vanhan vallan ja päätöksentekorakenteiden haastamisena. Tästä kumpuava vastustus on keskeinen haaste niiden hyödyntämisessä.

Mitä mieltä tulevaisuuskonferenssi oli eurooppalaisen demokratian kehittämisestä?

Euroopan tulevaisuuskonferenssia voidaan tarkastella EU:n yrityksenä luoda yhteinen eurooppalainen, puntaroivalle kansalaiskeskustelulle perustuva, poliittisia päätöksentekijöitä ja kansalaisia yhteen tuova demokraattinen rakenne.

Tulevaisuuskonferenssin mittaluokka oli sen tuottamia ehdotuksia myöten massiivinen. Täysistunnon hyväksymiä ehdotuksia on yhteensä 326 ja ne liittyivät 49 tavoitteeseen yhdeksällä teema-alueella. Näissä oli huomioitu eurooppalaisten kansalaispaneelien 178 ehdotusta, kansallisia keskusteluja sekä digitaalisen foorumin ideat, joita oli yhteensä yli 16 000.

Loppuraportin demokratiaa käsittelevät ehdotukset korostavat tarvetta tulevaisuuskonferenssin kaltaisille menetelmille.

Loppuraportin demokratiaa käsittelevät ehdotukset korostavat tarvetta juurikin tulevaisuuskonferenssin kaltaisille menetelmille. Osallistuvaa ja puntaroivaa demokratiaa koskevissa ehdotuksissa korostetaan kansalaisten, erityisesti nuorten, osallistumismahdollisuuksia EU-tasolla vaalien välillä. EU:n tulisi kehittää nykyisiä ja uusia osallistumismekanismeja ja tiedottaa niistä paremmin ja kootummin. Mekanismien tulisi tavoittaa monipuolisesti erilaiset kansalaiset ja niiden vaikutuksia pitäisi seurata. EU:n toimielinten ja kansalaisten vuorovaikutusta tulisi lisätä sekä digitaalisten että muiden välineiden avulla niin lainsäädäntökysymyksissä kuin muissakin EU-asioissa. Osallistumisen mahdollistamiseksi EU:n toimielinten olisi käytettävä ymmärrettävämpää kieltä, ja päätöksenteon läpinäkyvyyttä tulisi lisätä.

Ehdotuksissa nostetaan esiin tarve määräajoin järjestettäville kansalaiskokouksille tai -paneeleille. Kansalaiskokoukset olisi järjestettävä riittävän aikaisessa vaiheessa päätöksentekoprosessia, niiden osallistujat olisi valittava satunnaisotannalla edustavuusvaatimuksia noudattaen ja osallistumiseen olisi kannustettava. Jos toimielimet eivät ota kokousten tuloksia huomioon, tämä olisi perusteltava asianmukaisesti ja avoimesti. Ehdotukset korostavat osallistuvan ja puntaroivan demokratian muotoja edustuksellista järjestelmää täydentävinä ja tukevina. Suoremman demokratian muodoista tulevaisuuskonferenssin kansalaiskeskustelut ehdottivat EU:n laajuisia kansanäänestyksiä, jonka Euroopan parlamentti voisi panna alulle EU:n kansalaisille tärkeissä asioissa.

Kansalaispaneelikokemukset niin tulevaisuuskonferenssista kuin eri maistakin ovat osoittaneet, että kansalaiset ovat usein päätöksentekijöitä valmiimpia suurempiin muutoksiin. Tulevaisuuskonferenssin kansalaispaneelit ehdottivatkin muun muassa yksimielisyysperiaatteen korvaamista määräenemmistöllä EU-päätöksenteossa, eurooppalaista minimipalkkaa ja yleiseurooppalaisia vaalilistoja.

Kansalaispaneelikokemukset niin tulevaisuuskonferenssista kuin eri maistakin ovat osoittaneet, että kansalaiset ovat usein päätöksentekijöitä valmiimpia suurempiin muutoksiin.

Tutkimukset ovat myös osoittaneet kansalaispaneelien kyvyn tukea pitkäjänteistä päätöksentekoa ja etsiä kestäviä, politiikkasyklit ja -siilot ylittäviä ratkaisuja. Tutkimusten mukaan esimerkiksi ilmastopolitiikassa päätöksentekijät aliarvioivat kansalaisten muutosvalmiuden. Puntaroivan ja osallistuvan demokratian mallien onnistunut käyttö voi tukea nopeidenkin poliittisten muutosten ja uudistusten tekemisessä – legitimiteetti silti säilyttäen.

Mitä tulevaisuuskonferenssista tulisi oppia?

Euroopan tulevaisuuskonferenssi tarjosi EU:lle ja sen demokratian kehittäjille erinomaisen oppimiskokemuksen. Konferenssin ehdotuksissakin nostetuille puntaroivan ja osallistuvan demokratian muotojen kehittämiselle on vahvaa tarvetta, ja kyseessä on nouseva kansainvälinen trendi. OECD on osoittanut, että panostus demokratiainnovaatioihin on kasvanut merkittävästi 2010-luvulta alkaen, ja järjestö puhuu jopa puntaroivan demokratian aallosta. Myös EU lanseerasi hiljattain osallistuvan ja puntaroivan demokratian osaamiskeskuksen kehittämään instituutioidensa toimintaa. Tulevaisuuskonferenssin haasteet tuskin saavat EU:ta luopumaan osallistumismuotojen kehittämisestä ja hyödyntämisestä – päinvastoin.

Tulevaisuuskonferenssi sai valitettavan vähän mediahuomiota ja se näkyi lähinnä teemojen parissa työskenteleville. Konferenssi oli massiivinen, rakenteeltaan monimutkainen ja tavoitteiltaan epäselvä. Siltä puuttui selkeä ja hyvin viestitty tehtävä ja etukäteen mietityt menettelytavat. Kansallisten ja EU-tason keskustelujen välinen yhteys jäi epäselväksi.

Puntaroivan demokratian näkökulmasta tulevaisuuskonferenssin merkittävin haaste oli konferenssin ja sen kansalaispaneelien keskusteltaviksi annettujen aiheiden laajuus yhdistettynä ajan rajallisuuteen. Esimerkiksi demokratiaa käsitellyt paneeli keskusteli kolmen viikonlopun aikana myös eurooppalaisista arvoista, oikeuksista, oikeusvaltioperiaatteesta ja turvallisuudesta. Aikaa oli liian vähän taustatietojen ja asiantuntijaesitelmien sulatteluun ja keskustelun syventämiseen. Onnistuneet puntaroivan demokratian esimerkit meiltä ja maailmalta ovat korostaneet riittävän tarkasti rajatun aiheen ja helposti ymmärrettävän tehtävänannon ja tavoitteen merkitystä sekä riittävän ajan varaamista keskustelulle.

Kansalaispaneelien osallistujien kokemukset sen sijaan olivat positiivisia. Vastaavien kokemusten lisääminen olisikin tärkeää osallistumisen ja koko EU:n legitimiteetin kannalta. Tutkimuksissa puntaroivan keskustelun on todettu muun muassa vahvistavan kansalaisten luottamusta ja vähentävän polarisaatiota, tukevan kansalaispätevyyttä ja kiinnittymistä poliittiseen järjestelmään sekä lisäävän osallistujien kiinnostusta ja tietoja poliittisista kysymyksistä.

Positiivinen kokemus osallistumisesta ruokkii yhteiskunnallista aktiivisuutta. Vastaavasti osallistumisen tulosten huomioimatta jättäminen johtaa helposti tyytymättömyyteen ja epäluottamukseen. Euroopan tulevaisuuskonferenssin vaikuttavuus tulisikin varmistaa poliittisen päätöksenteon tasolla ja osoittaa se myös konferenssin osallistujille. Ilman vaikutuksia tulevaisuuskonferenssi jäisi isoksi hallinnolliseksi harjoitukseksi.

Ilman vaikutuksia tulevaisuuskonferenssi jäisi isoksi hallinnolliseksi harjoitukseksi.

Keskeinen kysymys on, miten EU pystyy jatkossa kytkemään puntaroivan ja osallistuvan demokratian muodot osaksi päätöksenteko- ja valmisteluprosessejaan. Esimerkiksi Belgiassa ja Ranskassa (Pariisi) puntaroivat kansalaiskeskustelut on otettu paikallisella tasolla pysyväksi osaksi päätöksentekoa. Puntaroivat kansalaiskeskustelut nähdään arvokkaina ja luotettuina tiedonlähteinä julkisessa keskustelussa ja päätöksenteossa.

Kytkeminen päätöksentekoon on erityisen haastavaa EU:n moniulotteisissa prosesseissa, joille tyypillistä on eri EU-instituutioiden ja jäsenmaiden risteävät intressit. Oli kyse lakialoitteista, suuriin yhteiskunnallisiin muutoksiin vastaamisesta, EU:n strategisista prioriteeteista tai perussopimuksista, olisi osallistumismuodot kytkettävä prosessiin riittävän aikaisessa vaiheessa, jotta niillä olisi aito mahdollisuus vaikuttaa sekä määrittää keskustelun agendaa. Osallistumisen välineitä monipuolistamalla tarjotaan kansalaisille mahdollisuus löytää heille itselleen luonteva ja mielekäs tapa osallistua.

On tärkeää, että erilaiset intressit ja näkökulmat ovat mahdollisimman hyvin edustettuina puntaroivassa kansalaiskeskusteluissa. Erityisen haastavaksi on osoittautunut matalammin koulutettujen ja heikommassa sosioekonomisessa asemassa olevien rekrytointi kansalaispaneeleihin. Euroopan tulevaisuuskonferenssin paneelitkin kiinnittivät huomiota vähemmistöjen heikkoon edustukseen. Monipuolinen osallistujakunta parantaa tulosten laatua, vahvistaa prosessin legitimiteettiä ja vähentää tulosten haastamista jälkikäteen.

Suomesta ja maailmalta on hyviä kokemuksia päätöksentekijöiden ja kansalaisten ottamisesta yhteiseen puntaroivaan keskusteluun. Yhteinen keskustelu vahvistaa prosessin poliittista painoarvoa ja osallistuneiden poliitikkojen halua viedä asiaa eteenpäin. Tulevaisuuskonferenssissa yhteinen keskustelu kuitenkin tapahtui varsinaisen puntaroinnin jälkeen ja työkseen puhuvien ammattipoliitikkojen kotiareenalla Strasbourgin täysistunnossa. Vaikka ele oli hieno, voisi yhteisen keskustelun ajankohtaa, paikkaa ja tapaa miettiä, jotta se ruokkisi tasapuolista ja avointa pohdintaa.

Tässä vaiheessa on vaikeaa arvioida tulevaisuuskonferenssin vaikutuksia EU-politiikkaan tai EU:n demokratiavajeen paikkaamiseen. Konferenssi oli kuitenkin tärkeä avaus puntaroivan ja osallistuvan demokratian kehittämisessä EU-tasolla. Olisi toivottavaa, että konferenssi toimi askeleena kohti näiden menetelmien systemaattisempaa ja säännönmukaisempaa käyttöä. Kansalaisten äänen pitäisi kuulua, ei vain massiivisissa tulevaisuuskonferensseissa, vaan matalalla kynnyksellä kansalaisten arkea lähellä olevissa asioissa.

Keskeinen muutos pitäisi kuitenkin tapahtua poliittisen kulttuurin ja päätöksentekijöiden tasolla. Puntaroivan ja osallistuvan demokratian menetelmien hyödyntäminen edellyttää päätöksentekijöiltä ja valmistelijoilta rohkeutta, avoimuutta ja luottamusta kansalaisia kohtaan. Euroopan unionilla on mahdollisuus toimia globaalina suunnannäyttäjänä kansalaislähtöisemmän demokratian kehittämisessä. Nykytilanteessa demokratia ja sen kehittäminen on Euroopan unionin elinehto.

Mistä on kyse?