Artikkeli
Sitran rahoittamassa Turun yliopiston Lakitutka ja osallisuus lainvalmisteluprosessissa -tutkimushankkeessa selvitetään, millaisia ovat nykyiset esteet oikea-aikaiselle ja vaikuttavalle lainvalmisteluun osallistumiselle.
Projektitutkija, Turun yliopisto
Julkaistu
5.2.2026
Lainvalmisteluun osallistuminen on demokraattisen päätöksenteon vakiintunut osa, mutta käytännössä osallistumiseen liittyy monia esteitä. Ihanteellisesti sidosryhmät voivat osallistumisellaan parantaa valmistelun tietopohjaa ja kiinnittää lainvalmistelijoiden huomion hankkeen heikkouksiin.
Hankkeessa hyödynnetään Sitran kokoamaa lainvalmistelun prosessidataa sekä Turun yliopistossa kehitettyä Lakitutka-palvelua. Tutkimuksen kohteena on muun muassa lainvalmisteluun osallistumisen helppous ja oikea-aikaisuus, jotka ovat tämänkin artikkelin aiheina.
Tässä artikkelissa on tarkasteltu myös Lausuntopalvelun aineistoja heinäkuun 2014 alusta kesäkuun 2025 alkuun sekä sosiaali- ja terveysministeriön nettisivujen latauslokia.
Lisäksi käytämme otteita sidosryhmien vastauksista sähköpostikyselyyn, jonka toteutimme keväällä 2025. Sidosryhmät valittiin Sitran keräämästä prosessiaineistosta sellaisten yhdistysten ja yritysten joukosta, jotka olivat antaneet vähintään yhden lausunnon säädöshankkeesta viime vuosina. Kysymykset lähetettiin myös useille kunnille, mutta näiltä ei saatu vastauksia.
Selvästi tavallisin kuulemistapa säädöshankkeissa on kirjallisten lausuntojen kerääminen. Tähän tarkoitukseen ministeriöt käyttävät usein Lausuntopalvelu.fi-sivustoa. Varsinkin pienille organisaatioille on tärkeää, miten paljon työtä lausuntojen antaminen teettää ja mihin ajanhetkeen lausuntopyynnöt ajoittuvat.
Kun Lausuntopalvelusta tarkastellaan lausuntopyyntöjen ajoittumista, juhannusviikko ja sen jälkeinen viikko sekä joulua edeltävä viikko korostuvat lausuntopyyntöjen määrissä (Kuvio 1). Lausuntopyyntöjä julkaistaan siis huomattavan usein loma-aikojen alla.
Kuvio 1. Lausuntopyyntöjen määrä niiden alkamisviikon mukaan, heinäkuun alusta 2014 kesäkuun alkuun 2025 (huom: juhannus ja joulu vuodelta 2025 eivät ole mukana aineistossa.)
Viikko 25 muodostaa 103 lausuntopyynnöllään suurimman huipun, ja viikot 26 ja 51 seuraavat pian perässä yli 90 lausuntopyynnöillään. Osa ministeriöistä antaa erityisen paljon “lomalukemista” (Taulukko 1).
Kuvio 1. Lausuntopyyntöjen määrä niiden alkamisviikon mukaan, heinäkuun alusta 2014 kesäkuun alkuun 2025
Taulukko 1. Ministeriöiden lausuntopyyntöjen ajoittuminen
Taulukosta 1 ilmenee, että etenkin sosiaali- ja terveysministeriö, ulkoministeriö, oikeusministeriö sekä opetus- ja kulttuuriministeriö julkaisevat paljon lausuntopyyntöjä juhannuksen ja joulun aikaan. Laskennallisesti lomaviikkojen yhteenlasketun osuuden tulisi olla alle kuusi prosenttia, jos lausuntopyynnöt jakautuisivat tasaisesti vuoden eri viikoille. Mainituilla ministeriöillä ajoittuu näihin ajankohtiin yli kaksinkertainen osuus lausuntopyyntöjä laskennalliseen osuuteen verrattuna.
Lainvalmistelun rytmityksellä on merkitystä, sillä se vaikuttaa sidosryhmien kykyyn reagoida lausuntopyyntöihin. Huono ajoitus heikentää mahdollisuuksia osallistua lainvalmisteluun. Sidosryhmät kertoivat kevään 2025 kyselyssä esimerkiksi näin:
”Tämä menee hieman muistelun puolelle, mutta muistaakseni jokin tähän [rakentamislakiin] liittyvä lakiehdotus tuli lausuttavaksi juhannusviikolla. Emme kyenneet siihen reagoimaan.”
”Ja erityisen ongelmallisena ajanjaksona mainitsisin vielä kesän 2024, jolle sijoittui kohtuuttoman paljon sosiaalipalveluita ja sosiaaliturvaa koskevien lainsäädäntömuutosten lausuntopyyntöjä kohtuuttoman lyhyellä kuulemisajalla ja vielä siten, että lausumisaika oli ainakin pääosin sijoitettu vuosiloma-ajalle (juhannuksen ja elokuun alun välille).”
Myös lausuntoaikojen kesto on merkittävä sidosryhmien lausuntoja rajoittava tekijä. Taulukossa 2 ilmenee lausuntoajan kesto Lausuntopalvelussa eri ministeriöittäin.
Taulukko 2. Lausuntoajan kesto pyytäjittäin
Vertailussa lyhyitä lausuntoaikoja on erityisesti liikenne- ja viestintäministeriöllä: lausuntoajan pituus on keskimäärin alle viisi viikkoa, kun taas lausuntoajan mediaani on vain hieman yli neljä viikkoa. Valtioneuvoston kanslialla on kaikista lyhimmät lausuntoajat, mutta heillä on ylipäänsä hyvin vähän lausuntopyyntöjä Lausuntopalvelussa.
Oikeusministeriöllä on puolestaan pisimmät lausuntoajat: lausuntoaika on keskimäärin noin seitsemän viikkoa ja mediaani ylittää kuulemisohjeen suosittaman kuusi viikkoa. Sisäministeriönkin keskiarvo on yli kuusi viikkoa. Myös puolustus- sekä sosiaali- ja terveysministeriön mediaanit ylittävät kuuden viikon rajan.
Perustavanlaatuisena ongelmana lainvalmisteluun osallistumisessa on tunnistettu sidosryhmien vaikeudet saada tietoa valmistelussa olevista hankkeista, jotka voisivat olla heille relevantteja.
Keväällä 2025 järjestetyssä sähköpostikyselyssä kerrottiin esimerkiksi seuraavaa:
“– Asiasta on ollut kaksi perättäistä ja erillistä hanketta ja siten hankeikkunaa ja jatkuvasti vaihtuvat valmistelijat, joiden nimiä ja yhteystietoja on eri vaiheissa joutunut useamman kerran metsästämään lähettämällä sähköposteja ja soittelemalla ministeriöön. On ollut todella vaikea osallistua, kun jo valmistelijan selvittäminen vaatii melkoista vaivaa. Kun valmistelija ja valmisteluhankkeen yhteyshenkilö on tavoitettu, on ollut vaikea saada mitään tietoa tai käydä dialogia.”
Lausuntopyynnön lähettäminen on luonteva tapa tavoittaa vakiintuneet sidosryhmät. Tietoisuus säädöshankkeen olemassaolosta, tavoitteista ja etenemisestä jo ennen kuulemisvaihetta voisi kuitenkin palvella syvällisempää ja monipuolisempaa osallistumista.
Kuvio 2 osoittaa, että ministeriöiden julkaisemien tiedotteiden määrällä ja ajoittumisella ei näytä olevan ratkaisevaa merkitystä hankesivujen vierailumäärille. Vierailumäärät kohoavat merkittävästi hallituksen esityksen valmistuessa tai aikaisintaan lausuntoajan alkaessa. Kuulemisvaihetta edeltävää kiinnostusta hankkeita kohtaan ei siis synny tai se ei ainakaan ohjaudu Hankeikkunaan. Ilmiötä on tarkasteltu laajemmin Lakitutkan blogissa.
Käynnit vammaispalvelulakiin liittyvien hankkeiden hankesivulla (STM) sekä kyseisten hankkeiden virstanpylväät ja viranomaisten viestintäteot aikajanalla.
Kävijämäärän ensimmäisen hankkeen kohdalla ovat koholla hieman, kun hanke on lausuntokierroksella ja nousevat merkittävästi sen edetessä eduskunnan käsittelyyn.
Ennakoivan tiedonkulun puutteellisuus olisi osin paikattavissa palvelulla, jolla sidosryhmät voivat automatisoida tiedonsaannin heille kiinnostavista hankkeista. Tämänkaltaista palvelua hahmoteltiin Sitran Lakivahti-konseptissa. Turun yliopiston Lakitutka-palvelussa otetaan ensiaskel samaan suuntaan, kun hakuvahtiominaisuus julkaistaan keväällä 2026.
Hakuvahti toimii samaan tapaan kuin vastaavat palvelut auto-, asunto- ja työmarkkinoilla. Käyttäjä voi määrittää hakukriteerit, joita vastaavista uusista osumista hän saa ilmoituksen sähköpostiinsa. Tämä vähentää sidosryhmien työtaakkaa säädöshankkeiden seulomisessa sekä riippuvuutta ministeriöiden viestinnästä.
Erityisesti pienten yhdistysten, yritysten ja kuntien voi myös olla vaikea hyödyntää sinällään hyvin tiedotettuja ja ajoitettuja osallistumismahdollisuuksia. Syynä voi olla esimerkiksi asiantuntemuksen puute tai vaikea luonnosteksti.
Joskus lausuntoja nimittäin annetaan vähän, vaikka lausuntoaika olisi pitkä.
Esimerkiksi asiasanalla ”ydinjätehuolto” merkityt hankkeet ovat tällaisia. Aiheesta on annettu kahdeksan lausuntopyyntöä, joiden lausuntoaikojen pituus on keskimäärin 53,3 vuorokautta eli 7,5 viikkoa, mutta lausuntojen määrä jää keskimäärin alle kymmeneen.
Onko tämänkaltaisissa tapauksissa aihe itsessään vähäisesti kiinnostava vai voisiko aihepiirin vaikeus tai muu monimutkaisuus olla syynä lausuntojen vähäiseen määrään? Sidosryhmiltä keräämissämme kommenteissa nostettiin esille esimerkiksi hankkeet, joista lausuminen vaati runsasta teknistä osaamista:
”Jostakin EU:n BAT/BREF-prosesseista [ollaan jääty pois], koska niihin pitäisi olla insinöörityyppi jokaiseen…”
Teknisen osaamisen lisäksi lainvalmisteluun osallistuminen voi vaatia juridisen kielen tulkitsemista. Hallituksen esitykset voivat sisältää haastavaa kieltä:
”On toki niin, että [yhdistyksellä] on vain yksi hyvin osa-aikainen työntekijä, joten meidän lausuntomme ovat usein vähän yleisluontoisia ja lyhyehköjä, koska meillä ei ole esimerkiksi varaa palkata juristia ehdottamaan uusia kirjauksia pykäliin. Tästä syystä välillä, kun meiltä on kysytty lausuntoja tarkempiin asetuksiin, se on voinut tuntua vähän hankalalta ja yksityiskohtaiselta, jos samoissa pöydissä on isojen yritysten juristit.”
Miten voitaisiin siis huolehtia siitä, että sidosryhmät kykenisivät ymmärtämään hallitusten esitysten luonnoksia? Yhtenä toiveena esitettiin lakimuutosten korostamista selvemmin:
”Lakivalmistelussa olisi hyvä tuoda erillisellä dokumentilla esille mikä uudessa laissa tulisi muuttumaan, se helpottaa huomattavasti lausunnon tekoa.”
Lausuntomenettelyyn osallistumisen kynnykset haastavat ministeriöitä kehittämään osallistamisen prosessia. Tilanne herättää kuitenkin vielä perustavanlaatuisempia kysymyksiä: Mikä lausuntomenettelyn merkitys edes on? Pitääkö menettelyä kehittää vai keksiä se täysin uudelleen? Mikä on lausunnon arvon ja kustannuksen kohtuullinen suhde?
Monet sidosryhmät kokivat kyselyssämme lausunnot ja muunkin lainvalmisteluun osallistumisen tehottomaksi. Kommenteissa ilmaistiin apatiaa, skeptisyyttä ja jopa kyynisyyttä osallistumista kohtaan:
”Ongelmia aiheuttaa eniten osallistumisen oikea-aikaisuus ja aito huomioiminen. Useimmiten on niin, että lausuntokierrokset tehdään näennäisinä, eli valitusta linjasta on jo päätetty ennen lausuntokierrosta. On ollut hyvin harvinaista, että lausuntokierros olisi todellisesti vaikuttanut lainsäädäntöön. Sinänsä tämä on monelta osin ymmärrettävää, koska lainvalmistelu koetaan jo ennakkoon tehdyn mahdollisimman perusteellisesti.”
”[O]sallistuimme erittäin tiiviisti kaivoslain uudistukseen edellisen hallituksen aikana. Teimme lausuntoja, osallistuimme kuulemisiin ja sidosryhmätilaisuuksiin jne. Voin kertoa, että se oli pelkkää teatteria. Meidän, tai muiden sidosryhmien osallistumisella ei ollut minkäänlaista merkitystä lopputulokseen. Kaivoslain kirjoitti kaivosteollisuus. – – Olemme lopettaneet lakivalmisteluihin osallistumisen ajan hukan vuoksi. Kirjoitamme kyllä yleensä lausunnon ihan näön vuoksi jotta [yhdistyksen] nimi näkyy siellä, mutta emme oleta, että näillä meidän tai muiden tekemillä lausunnoilla olisi mitään vaikutusta.”
Onko lausuntomenettely siis mennyttä maailmaa? Luoko se perusteettomia odotuksia sidosryhmien vaikuttamismahdollisuuksista?
Ainakin osa sidosryhmistä tunnistaa vaikuttamisen paikkojen olevan toisaalla:
”Hyvin vähänhän lakitekstit lopulta lausuntokierroksilla muuttuvat. Muistan viime vuosilta vain yhden tapauksen, ja sekin taitaa EU-kierroksen jälkeen muuttua takaisin alkuperäiseen asuunsa. Näppituntuma melkein onkin, että lainvalmisteluun voi parhaiten vaikuttaa lobbaamalla hyvissä ajoin ennen hallitusohjelman kirjoittamista – sen jälkeen muutokset ovat vaikeita”
Kynnelle kykenevät sidosryhmät lääkitsevät lausuntoapatiaa epämuodollisemmilla vaikuttamiskeinoilla – kuten lobbaamalla. Myös työryhmiä pidetään merkityksellisinä vaikuttamistyössä. Sidosryhmät kokevat niiden mahdollistavan aktiivisen dialogin valtionhallinnon ja sidosryhmien välillä, mitä muunlainen kuuleminen ja lausuntomenettelyt eivät useinkaan saavuta.
Teknologiset muutokset lausuntomenettelyssä voisivat myös auttaa tilannetta. Esitysluonnosten ymmärtämistä helpottaisi ja lausumisen aiheuttamaa työtaakkaa keventäisi esimerkiksi lausuntokierrokseen erikoistunut, vuorovaikutteinen tekoälyagentti. Osallistumiskynnyksen madaltaminen olisi demokratialle arvokas tekoälyloikka.
Lakitutka on Turun yliopistossa kehitetty tutkimustyökalu, joka kokoaa yhteen suomalaiset lainvalmisteluaineistot. Lakitutkassa voi esimerkiksi seurata lakihankkeiden etenemistä sekä tehdä sanahakuja lainvalmisteluaineistosta. Työkalusta on myös ruotsinkielinen versio Lagradarn, joka on luotu yhteistyössä Åbo Akademin kanssa.