Julkaistu 05.10.2017

Mitä tiedämme julkishallinnon johtajien osaamistarpeista?

Muuttuva julkinen hallinto ja hallinnon toimintaympäristön monimuotoisuus on tuonut valokeilaan myös julkishallinnon johtamisen ja sen uudistustarpeet. Tämä aihe on noussut yhä vahvemmin myös Sitran agendalle, koska julkinen hallinto nähdään koko yhteiskunnan uudistumisen keskeisenä mahdollistajana. Millaista osaamista politiikan ja julkishallinnon johtaminen jatkossa edellyttää?
Kirjoittajat
johtava asiantuntija, julkisen sektorin johtaminen, Sitra
Inga Nyholm on julkisen hallinnon kehittäjä, jonka vastuulle kuuluvat visiotyö ja verkostovaikuttaminen Sitran Julkisen sektorin johtamisen avainalueella. Hänellä on kätensä pelissä myös avainalueen koulutuskokonaisuuden suunnittelussa ja sisältötuotannossa sekä kokeilutoiminnan kehittämisessä.
Projektijohtaja, Julkisen sektorin johtaminen, Sitra
Petri Virtanen on projektijohtajana Julkisen sektorin johtamisen avainaluetta. Samalla hän toimii Helsingin, Tampereen ja Lapin yliopistojen dosenttina.

Johtaminen on varmasti yksi eniten tutkituista ja tutkijoiden mieltä askarruttavista kysymyksistä. Pelkkä termi management tuottaa Google Scholarin pikahaulla yli kuusi miljoonaa osumaa. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että sana economy saa kolme miljoonaa osumaa eli yhtä paljon kuin leadership.  Jo pelkkä public sector leadership esiintyy hakukoneen tuloksissa liki 2,5 miljoonaa kertaa. Tämän valtavan tutkimusaineiston läpikäyminen on mahdoton tehtävä lähes kenelle tahansa.

Tilasimme Helsingin yliopiston professori Pertti Ahoselta ja tutkija Sami Kotirannalta akateemisen kirjallisuuskatsauksen julkisen hallinnon, erityisesti keskushallinnon ylimpien virkamiesten kompetensseista ja johtajuudesta.

Systemaattinen kirjallisuuskatsaus (systematic review) on eräänlainen näyttö aiempaan tutkimukseen perehtymisestä ja ”vakiovaatimus” tieteen harjoittamisessa. Se on järjestelmällinen tapa käydä läpi aiemmin aiheesta tehtyä tutkimusta. Tuloksena syntyy kuva siitä, mitä jo tiedetään ja siitäkin, mitä ei vielä tiedetä tai mitä ei ole toistaiseksi tutkittu.

Katsauksen tavoitteeksi asetettiin kuva siitä, miten valtionhallinnon ylimpien virkamiesten kompetenssia ja johtajuutta sekä sen muutosta suhteessa toimintaympäristössä tapahtuneisiin muutoksiin on tutkittu maailmalla vuosina 2002–2017.

Tutkijat tarkastelivat myös sitä, ovatko toimintaympäristön muutokset ylipäätään vaikuttaneet virkamiesten johtajuudelle ja kompetenssille asetettuihin vaatimuksiin ja millaiset osaamisvaateet tutkimuksissa korostuvat: nousevatko esimerkiksi Suomen julkisessa keskustelussa paljon esillä olevat yhteistyön tai yhtenäisen valtioneuvoston teemat esiin myös kansainvälisessä tutkimuksessa.

Tutkimusaineisto muodostui tieteellisistä artikkeleista ja valikoitujen maiden valtionhallinnon dokumenteista. Tarkastelussa oli mukana kymmenen maata: Suomi, Ruotsi, Norja, Tanska, Alankomaat, Saksa, Ranska, Iso-Britannia, Yhdysvallat ja Kanada.

Mitä julkishallinnon johtamisesta tiedetään?

Kirjallisuuskatsauksen perusteella aiheesta piirtyy rosoinen ja hajanainen kuva.

Virkamiesten johtamiskompetensseista on useita tutkimukseen perustuvia luokitteluja, mutta monet tutkimukset ovat keskittyneet lähinnä yksittäisten kompetenssien tarkasteluun. Tutkimuksiin nojaten on siten varsin vaikea muodostaa kokonaisvaltaista kuvaa siitä, millaista osaamista valtionhallinnon ylimmältä virkamiesjohdolta edellytetään.

Viime vuosina kansainvälisissä tutkimuksissa ovat nousseet vahvemmin esiin yhteistyötä ja sen merkitystä korostavat termit, kuten yhtenäisyys, yhteistyö ja vuorovaikutteisuus. Suomessakin julkisen hallinnon johtamiseen on liitetty tällaisia merkityksiä. Olemmeko siis oikealla tiellä? Tällaista päätelmää ei voida tehdä, sillä edellä mainittuja termejä käytetään tieteellisissä artikkeleissa varsin monella tavalla ja ne ovat siksi monitulkintaisia.

Entä millaiselta johtamisosaaminen ja siihen liittyvät kompetenssit näyttävät tutkimuksen valossa tulevaisuudessa? Ahosen ja Kotirannan kirjallisuuskatsauksen perusteella tutkimus ei mahdollista yksiselitteisten suositusten tekemistä tulevaisuudessa tarvittavasta osaamisesta tai taidoista.

Katsauksen perusteella piirtyy karkeahko kuva siitä, miten virkamiesjohdon kompetenssi on yleisesti muuttunut. Mutta sen pohjalta ei voida sanoa, ovatko muutokset positiivisia eikä sitä, mistä syistä kompetensseja on kehitetty. Kehittyminen saattaa olla seurausta esimerkiksi kansainvälisten järjestöjen suosituksista tai muiden maiden johtamismallien kopioimisesta.

Onko siis kyse siitä, ettei ilmiötä (toimintaympäristön muutokset ja niiden vaikutus johtamiskompetensseihin julkisessa hallinnossa) ole olemassa tai tunnistettu vai siitä, ettei asiaa ole tutkittu? On vaikea kuvitella, ettei ilmiötä olisi tunnistettu, koska julkisen hallinnon rakenteiden ja johtamisen yhteisvaikutuksia on kuitenkin jonkin verran tutkittu. Esimerkiksi syyskuussa julkistettiin Suomessa kanadalaisen Jocelyn Bourgonin teos The New Synthesis of Public Administration, joka valottaa monografiana julkisen hallinnon ja johtamisen suuntaviivoja.

Pikemminkin voisi siis sanoa, etteivät toimintaympäristömuutokset ja kompetenssikysymykset ole syystä tai toisesta vielä ulottuneet laajemmiksi tutkimusteemoiksi julkisen hallinnon ja johtamisen vertaisarvioituihin tiedelehtiin maailmalla. Kun tiedetään, miten nopeasti toimintaympäristö tänä päivänä muuttuu ja miten muutokset vaikuttavat julkiseen hallintoon ja johtamiseen, voidaan tätä pitää jonkinlaisena tutkimuksellisena aukkokohtana.

Samaan tematiikkaan liittyy kirjallisuuskatsauksen laatijoiden havaitsema toinen haaste eli empiirinen yleistäminen. Tutkimus ja kehittäminen eivät ole juurikaan huomioineet kontekstin tai ympäristön merkitystä virkamiesten kompetenssien kehittämisessä. Tietyt toimintaympäristön kehityspiirteet on otettu annettuina faktoina ilman asian syvällisempää pohdintaa saatikka perustelua.

Vajavainen empiirinen kontekstualisointi merkitsee sen tosiasian sivuuttamista, että sekä julkinen johtaminen että politiikkatoimet ovat väistämättä kulttuurisesti sidottuja eli ne riippuvat yhteiskunnan rakenteesta ja sen instituutioista.

Kontekstualisoinnin puute merkitsee sitä, että tutkimustuloksia on vaikea yleistää tai soveltaa muissa maissa. Siksi ne eivät voi toimia kovin yleispätevänä pohjana myöskään sille, miten julkisen hallinnon johtamisosaamista pitäisi juuri Suomessa kehittää.

Mitä tästä dialogista opimme?

Kirjallisuuskatsauksen lopputulema on siis se, että yleistä ja yhtäläistä kehikkoa julkisen hallinnon – erityisesti keskushallinnon – johtamiselle on vaikea jo tutkitun perusteella muodostaa. Se ei kuitenkaan kerro siitä, etteikö tutkimus sekä tieteen ja käytännön vuoropuhelu olisi tulevaisuuden johtamisosaamisen kehittämisen kannalta tärkeää.

Päinvastoin se tarjoaa kiinnostavia aukkokohtia julkisen sektorin johtamista koskevalle tutkimukselle tulevaisuudessa. Erityisen tärkeää on vahvistaa myös empiiristä kontekstualisointia. Ahosen ja Kotirannan sanoin: ”Kompetenssi ja johtajuus on tunnettava syvällisesti ja läpikotaisin ja suhteutettuna asianomaiseen ympäristöön. Vasta sen jälkeen on perusteltua ryhtyä kehittämistyöhön”.

Mikäli tutkimus keskittyy jatkossa yhä kiinteämmin juuri näihin aukkokohtiin – siihen, mitä emme vielä tiedä – se voi tarjota oivia ja kaivattuja apuvälineitä ymmärtää johtajuuden muutoksia sekä työkaluja käytännön johtamisen kehittämiselle ja kehittymiselle.

Tulevaisuuden johtamisen osaamisen ja kompetenssien määrittelemiseksi tarvitsemme myös muuta kuin tieteellistä tietoa ja vuoropuhelua.

Tällaista dialogia tulemme Sitrassa edistämään esimerkiksi syyskuussa käynnistyneessä ylimmän virkamiesjohdon johtamiskoulutuksessa. Pureudumme siinä yhdessä johtajien kanssa tulevaisuuden tekemiseen ja sen vaatimaan osaamiseen. Samaan tähtää myös Sitran keskustelualoite, joka konkretisoi julkishallinnon rakenteiden, toimintaperiaatteiden ja johtamisen kehittämiseen liittyviä ratkaisuvaihtoehtoja seuraavaa hallituskauttakin ajatellen. Myös sen laadinta tapahtuu tiiviissä vuorovaikutuksessa hallinnon, elinkeinoelämän ja järjestökentän kanssa.

Yhä epävarmemmaksi ja monimutkaisemmaksi muuttuva toimintaympäristö hankaloittaa kattavan ja pysyvän ymmärryksen luomista siitä, millaista osaamista johtajilta tulevaisuudessa odotetaan ja vaaditaan. Miten tiedämme, mihin suuntaan kehittyä, kun emme oikeastaan edes tiedä, millaisessa toimintaympäristössä kymmenen tai kahdenkymmenen vuoden päästä toimimme?

Vaikka kattavia ja oikeita vastauksia voi olla vaikeaa löytää, löydämme niitä paremmin yhdessä kuin yksin.

Liitteet

Kotiranta, Sami & Ahonen, Pertti 31.8.2017: Ylimpien virkamiesten kompetenssi ja johtajuus suhteessa toimintaympäristön asettamiin vaatimuksiin ja tarjoamiin mahdollisuuksiin: Systemaattinen katsausanalyysi. Sitra, Helsinki.

Mistä on kyse?