Julkaistu 06.06.2017

Näyttöpohjaisuus ja kokeilut – kohti edistyksellistä politiikkaa?

Näyttöön perustuvasta politiikasta puhutaan nyt innolla. Miten näyttöä saadaan politiikkaan tarkoituksenmukaisesti? Ainakin politiikkatoimien suunnitelmallisella kokeilemisella, lakiuudistusten paremmalla jälkikäteisseurannalla sekä palveluiden ihmislähtöisellä kehittämisellä.
Kirjoittajat
Lari Hokkanen (s. 1993) on Demos Helsingillä työskentelevä yhteiskuntapolitiikan maisteriopiskelija, jonka erityisosaaminen on politiikkatoimenpiteiden tietoperustaisuudessa. Akateemisesti Laria kiinnostaa yhteiskuntatieteiden filosofia ja metodologia.
Jaakko Seppänen (s. 1993) on oikeustieteen maisterivaiheen opiskelija, joka on perehtynyt opinnoissaan muun muassa hallinto-oikeuden ja lainvalmistelun kysymyksiin. Erityisesti Jaakkoa kiinnostaa sääntelyn ja hallinnon kehittäminen yli tieteenalarajojen.

Viime vuonna Suomessa käyttöön otettu ensikertalaiskiintiö yliopistoihin haettaessa näyttää kääntyvän hyvää tarkoitustaan vastaan: abiturientit taktikoivat järjestelmän antamien mahdollisuuksien rajoissa. Tällaiset odottamattomat seuraukset ovat hyvin tunnettuja politiikkatoimien yhteydessä. Keskeistä kuitenkin on, että taktikoinnin mahdollisuus tiedettiin hyvin jo etukäteen. Tapaus on hyvä esimerkki näyttöön perustuvan politiikan problematiikasta. Politiikkatoimien suunnittelun laiminlyönnistä ei hyödy kukaan.

Kiinnostus näyttöön perustuvaa politiikkaa kohtaan on viime vuosina kasvanut. Maailmalla siitä ovat puhuneet muun muassa EU[1], OECD ja YK. Suomessa keskustelua ovat käyneet monet ajatushautomot ja tutkimuslaitokset (VATT, THL, Sitra, Demos Helsinki). Lisäksi Kari Raivio teki vuonna 2014 selvityksen[2] Valtioneuvoston kanslialle suomalaisesta näyttöön perustuvasta järjestelmästä. Strategisen tutkimuksen neuvoston perustaminen on osa tätä kehitystä. Ytimessään näyttöön perustuva politiikka (NPP) on vastareaktio hitaaseen ja kompleksiseen tapaan tehdä politiikkaa. Keskusteluun liittyy myös lainsäädännön ja sääntelyn kehittäminen sekä yhteiskunnallisiin kokeiluihin liittyvä innostus. Kokonaiskuvan hahmottamiselle on kuitenkin tarvetta.

Tieteen ja sen tuottaman näytön menestyksestä huolimatta on hyvä huomata, että aina todellisuuden kokemuksellisuutta ja moninaisuutta ei pystytä täysin vakioimaan tieteellisiin malleihin, ne kun ovat määritelmällisesti yksinkertaistuksia todellisuudesta. Toisaalta viheliäisten ongelmien[3] ratkaisut riippuvat aina jossain määrin ongelmien määrittelyistä, ja se, mikä toimii yhtäällä, ei välttämättä toimi lainkaan toisaalla. Esimerkiksi Intian Tamil Nadussa tehtiin 90-luvulla menestyksekäs lasten aliravitsemuksen vähentämiseen liittynyt projekti. Sama konsepti kopioitiin myöhemmin Bangladeshiin – ja tulokset olivat todella huonot.[4]

Jos tieteentekijöiden keskuudessa satutaankin päätymään kompromissiin parhaasta ratkaisukeinosta, avoimeksi kysymykseksi jää edelleen poliittisten päättäjien suhtautuminen näyttöön: tiedon olemassaolosta ei suoraan seuraa, että sitä osattaisiin, voitaisiin tai edes haluttaisiin käyttää yhteiskunnallisessa päätöksenteossa. Päätöksentekijät luovivat tietotulvan ja poliittisen paineen ristiaallokossa eteenpäin peukalosääntöjen, arvojen ja intuition avulla.[5]

Tämän artikkelin tarkoituksena on pyrkiä pääsemään hitusen eteenpäin edellä mainittujen haasteiden kanssa vaikeroinnista. Uskomme, että näytöllä voidaan parantaa poliittista päätöksentekoa, kunhan se osataan viedä oikeaoppisesti mukaan politiikan prosesseihin.

Satunnaistetut vertailukokeet palvelemaan yhteiskuntasuunnittelua

Näytön tuottamisen ja politiikanteon vuorovaikutus olisi syytä mieltää interatiiviseksi oppimisprosessiksi.

Politiikan ja tieteen välistä vuoropuhelua leimaa vastakkainasettelu: joko asioihin on yksi oikea tieteellinen ratkaisu tai sitten ratkaisu on puhtaasti poliittinen. Entäpä jos hellitettäisiin vaihteeksi tästä dikotomisesta ajatuksesta? Näytön tuottamisen ja politiikanteon vuorovaikutus olisi syytä mieltää iteratiiviseksi oppimisprosessiksi.

Oppimisprosessiin kuuluu se, että emme voi tietää kaikkea etukäteen. Tieteellinen näyttö on enemmän tai vähemmän kontekstisidonnaista, mikä merkitsee, että aikaisemmasta näytöstä – “toimi tuolla” – ei voi suoraan päätellä, miten sama politiikka toimisi täällä. Koska vaikutuksia ei aina voida selvittää etukäteen, täytyy siis kokeilla. Se ei kuitenkaan merkitse, että kokeilut olisivat päämäärätöntä hutkimista. Isot politiikkakokonaisuudet voidaan suunnitelmallisesti pilkkoa pienemmiksi, helpommin kokeiltaviksi osiksi. Näistä parhaat voidaan skaalata takaisin järjestelmätasolle[6].

Kiinnostavia politiikkatoimenpiteitä voidaan kokeilla hyvin suunnitellusti, ja kokeilujen tuloksista oppia. Esimerkiksi ministeriöt voisivat käyttää osan tutkimusrahoistaan (211 milj.[7]) kokeilujen toteuttamiseen. Prosessia tähän on ehdottanut esimerkiksi Demos Helsinki[8]. Näitä kokeiluja voitaisiin tehdä myös “ohi” normaalin lainsäädäntöprosessin. Ministeriöt voisivat käyttää kokeiluita kartuttaakseen tietopohjaa. Tärkeää olisi yhdistää kokeiludiskurssi lainsäädäntöprosessin kehittämiseen.

Yhteiskunnallisista kokeista käydyn keskustelun keskiössä ovat olleet satunnaistetut vertailukokeet (randomized controlled trial, RCT)[9]. Ne toimivat tieteentekijöille tiedon hankkimisen ideaalimallina. Joskus satunnaistetut vertailukokeet pystytäänkin yhdistämään täysipainoisesti politiikan suunnitteluun, esimerkiksi perustulon kaltaisten erityisen merkittävien uudistusten kohdalla suuret ja kalliitkin koeasetelmat näyttävät perustelluilta.

Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että jokaista uudistusta tarvitsisi testata kuten perustuloa. Pienempien uudistusten puitteissa voidaan tehdä pienimuotoisia satunnaistettuja vertailukokeita, joilla saadaan suuntaa-antavaa tietoa siitä, miten toimenpide toimii tietyssä rajatussa ympäristössä. Harkitusti kohdennetut pistemäiset satunnaistetut vertailukokeet yhdistettynä muihin tiedonkeruun muotoihin voivat antaa pienillä toteuttamiskustannuksilla lähes yhtä luotettavaa tietoa kuin suuren mittakaavan kokeilut. Esimerkki näistä ovat mekanismikokeilut, joissa täysimittaisen politiikkatoimen sijaan kokeillaan ainoastaan sitä mekanismia, jolla politiikka oletettavasti tuottaa seurauksensa[10].

Ihmiskeskeistä näyttöä arkipäivän politiikkaan ja hallintotyöhön

Keskustelu näyttöön perustuvasta politiikasta on monin paikoin jumiutunut väittelyyn satunnaistettujen vertailukokeiden toimimattomuudesta tai toimivuudesta. Mielestämme näyttöön perustuvan politiikan mahdollisuudet eivät suinkaan rajoitu tällaisten kokeiden hyödyntämiseen.

Kaiken politiikan suunnittelussa hyödynnettävän tiedon ei tarvitse täyttää jonkin tiukan tieteellisen näyttöhierarkian[11] vaatimuksia, vaan näyttö tulee ymmärtää pluralistiseksi. Tieteellisyyden vaatimuksia voidaan skaalata sen mukaan, mikä on järkevää suhteessa uudistusten tavoitteisiin.

Pluralistiselle näyttökäsitykselle ominaista on ihmisten näkökulman korostuminen. Ihmiskeskeisen näytön hyödyntäminen ei ole ristiriidassa satunnaistettujen vertailukokeiden kanssa.

Sen lisäksi, miten asiat keskimääräisesti toimivat, pyritään oppimaan konkreettisesti prosesseista ja mekanismeista taustalla. Ohjelmien vaikuttavuus kun riippuu olennaisesti prosessien ja kontekstin ymmärtämisestä. Tämä tarkoittaa määrällisten ja laadullisten tutkimusmenetelmien hyödyntämistä.

Suomen yhteiskuntapoliittinen kehittäminen on ollut hyvin järjestelmäkeskeistä. Hyvänä esimerkkinä toimii opiskelijoiden opintotuen uudistus, jossa heidät siirretään opintotukeen kuuluvan asumislisän vastaanottajista yleisen asumistuen piiriin. Järjestelmä yksinkertaistui, mutta opiskelijoille tilanne vaikeutuu. Näyttöön perustuvan politiikan pitäisi tarkoittaa myös palveluiden ihmislähtöistä yhteiskehittämistä. Se voi käytännössä merkitä esimerkiksi palvelumuotoilun työvälineiden käyttämistä. Palvelun käyttäjät tietävät parhaiten, mikä toimii.

Kokeileva yhteiskunta antaakin lupauksen siirtymisestä pois ylhäältäpäin johdetusta asiantuntijakeskeisyydestä.

Kokeileva yhteiskunta antaakin lupauksen siirtymisestä pois ylhäältäpäin johdetusta asiantuntijakeskeisyydestä.  Vanhat, jäykät instituutiot eivät pysty vastaamaan uusiin haasteisiin, ja nykyinen keskustelu kokeilukulttuurista vedonnee eniten heihin, jotka muutenkin ovat kiinnostuneita näistä aiheista. Muutos tapahtuu ottamalla ihmiset ja kansalaiset kokeilujen kehittämiseen mukaan. Samalla lisätään instituutioiden legitimiteettiä. Legitimiteetin lisäämiseen kuuluu ajatus myös matalan tason kokeiluista, kuten Helsingin Nopeat Kokeilut. Niissä voidaan kokeilla pienen tason asioita, joista ei tarvitse saada syvällistä tieteellistä näyttöä.

Ihmisläheiseen näkökulmaan liittyy myös käyttäytymispohjaisen yhteiskuntapolitiikan ihanne. Tällöin politiikkatoimia suunnitellessa otetaan huomioon se, kuinka ihmiset oikeasti käyttäytyvät. Käsitys rationaalisesta toimijasta on vuosikymmenten mittaan kaikonnut; uudessa mallissa pyritään ottamaan ihmisten systemaattiset irrationaalisuudet huomioon. Esimerkiksi Britanniassa Behavioral Insights Team on saavuttanut sekä säästöjä että tehokkaampia lopputuloksia käyttäytymistiedettä hyödyntämällä.

Lakiuudistuksia valmisteltaessa pitäisikin kenties pohtia äänekkäämmin käyttäytymiseen liittyviä mekanismeja, mikäli tarkoituksena on muuttaa käyttäytymistä. Siihen on olemassa valmiita ja helposti ymmärrettäviä teoreettisia viitekehyksiä, kuten Behavioral Insights Teamin kehittämä EAST.

Vuorovaikutuksellisuudella ja jälkiseurannalla parempaa näyttöä

Kokeilemista ja näytön pluraalisuutta painottavasta näkökulmasta on tärkeää kiinnittää huomiota tiedon tehokkaampaan hyödyntämiseen myös olemassa olevien instituutioiden puitteissa. Esimerkiksi lainsäädäntöehdotusten tietopohjan kattavuus riippuu olennaisesti siitä, kuinka vuorovaikutus valmistelun eri osapuolten välillä onnistuu.

Lainvalmistelun laadun kannalta ongelmallisena on pidetty sitä, että tietopohjan kartoittaminen tapahtuu usein liian myöhäisessä vaiheessa valmistelua. Asiantuntijoiden ja sidosryhmien laajamittainen kuuleminen käynnistyy usein vasta, kun lakiehdotuksen pääasiallinen sisältö on jo lyöty lukkoon. Jos ratkaisukeino valitaan ennen tietopohjan kartuttamista, riskinä on näyttöön perustuvan politiikan kiepsahtaminen politiikkaan perustuvaksi näytöksi: aletaan etsiä pelkästään tietoa, joka tukee kyseisen ratkaisukeinon valintaa.[12]

Jos siis täytyisi määritellä jokin nimenomainen politiikkaprosessin kohta, johon tietoa voitaisiin “injektoida” enemmän, olisi se lainsäädäntöehdotusten tai muun toimien suunnitteluvaihe. Suunnittelua ja esivalmistelua tulisi ohjata yhä vuorovaikutuksellisempaan suuntaan. Vuorovaikutusta tarvittaisiin lisää myös eri hallinnonalojen välille. Olisi syytä nostaa keskusteluun, ovatko sektoriministeriöt oikea vastaus viheliäisiin ongelmiin.

Edistyksellisenä esimerkkinä vuorovaikutteisesta lainvalmistelusta voidaan pitää liikenne- ja viestintäministeriön valmistelemaa postilakihanketta, jossa ennen varsinaisten ratkaisuehdotusten laatimista järjestettiin avoin kuulemistilaisuus postilain muutostarpeista. Kuulemisten pohjalta laadittiin arvio erilaisista mahdollisista ratkaisuvaihtoehdoista ja sidosryhmille annettiin jälleen mahdollisuus ottaa kantaa parhaan ratkaisukeinon valintaan. Vasta tämän jälkeen laadittiin varsinaiset lakiehdotukset sisältävä hallituksen esitys.[13]

On lisäksi huomioitava, että vaikka lainsäädännön vaikutuksia ei pystyttäisi etukäteen selvittämään esimerkiksi kokeiluilla, on jokainen lakiuudistus itsessään kokeilu. Jo toteutuneiden uudistusten vaikutusten tutkiminen on huomattavasti helpompaa kuin tulevaisuuden ennustaminen. Tästä syystä muun muassa lainsäädäntöuudistusten jälkiseurantaan olisi syytä panostaa systemaattisesti.[14] Tämä olisi kokeilujen rinnalla toinen tapa lisätä politiikkaprosessin tietoperustaisuutta. Samaan tapaan olisi hyvä edistää sosiaali- ja terveysalan hankkeiden vaikuttavuuden mittaamista.

2020-luvulla yhteiskunnallinen edistys on kykyä tehdä kokeiluja, oppia virheistä ja ottaa kansalaiset mukaan uuden yhteiskunnan suunnitteluun.

Yhtä edistyksen ajatusta ei ole, eikä sellaista tarvitse haikalla. Samaan tapaan ei ole olemassa yhtä valmista ratkaisua mihinkään yhteiskunnalliseen ongelmaan. 2020-luvulla yhteiskunnallinen edistys on kykyä tehdä kokeiluja, oppia virheistä ja ottaa kansalaiset mukaan uuden yhteiskunnan suunnitteluun.

 

[1] European Commission (2015) Strengthening Evidence Based Policy Making through Scientific Advice: Reviewing existing practice and setting up a European Science Advice Mechanism.

[2] Raivio, Kari (2014) Näyttöön perustuva päätöksenteko – suomalainen neuvonantojärjestelmä. Valtioneuvoston kanslian raporttisarja 3/14.

[3] Rittel, Horst & Webber, Melvin (1973) Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy Sciences (4), 155-169.

[4] Cartwright, Nancy & Hardin, Jeremy (2012) Evidence-Based Policy: A Practical Guide to Doing It Better. Oxford University Press.

[5] Päätöksenteon psykologiasta esim. Cairney, Paul (2016) The Politics of Evidence-Based Policy Making. Palgrave Macmillan, s. 24–27.

[6] Berg, Annukka (2016) Kokeilujen muotoilu, tekeminen ja tilaaminen – järjestystä kokeiluviidakkoon.

[7] Raivio, Kari (2014) Näyttöön perustuva päätöksenteko – suomalainen neuvonantojärjestelmä. Valtioneuvoston kanslian raporttisarja 3/14.

[8] Demos Helsinki (2015) Design for Government: Human-centric Governance Through Experiments.

[9] Suomessa uusimpana avauksena VATT 1/17 Policy Brief: Joko Suomessa koittaisi satunnaiskokeiden aika?

[10] Ludwig, Jens & Kling, Jeffrey & Mullainathan, Sendhil (2011) Mechanism Experiments and Policy Evaluations. Journal of Economic Perspectives, 25(3), 17-38.

[11] Näyttöön perustuvasta lääketieteestä tullut ajatus, jonka mukaan RCT:t ja niistä tehdyt meta-analyysit ovat parasta näyttöä. Perustuu ajatukseen satunnaistamisen mahdollistamasta kausaalianalyysista. Ks. kuitenkin kritiikki Ylikoski, Petri (2015) Hyviä ja huonoja perusteluja kokeelliselle sosiologialle. Sosiologia 3(15), 204-211.

[12] Ongelmasta suomalaisen lainvalmistelun kontekstissa esim. Pakarinen, Auri (2011) Lainvalmistelu vuorovaikutuksena. Analyysi keskeisten etujärjestöjen näkemyksistä lainvalmisteluun osallistumisesta.

Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisuja 253. Hakapaino Oy, s. 40, sekä Rantala, Kati (2011) Lainvalmistelun laatu hallituksen kärkihankkeissa. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 255. Hakapaino Oy, Helsinki, s. 212–213.

[13] ks. Hallituksen esitys HE 272/2016, 60–61.

[14] Tätä mieltä on ollut myös muun muassa Valtiontalouden tarkastusvirasto, ks. Valtiontalouden tarkastusviraston selvitys 3/2013 Lainvalmistelun laatu ja kehittämistarpeet,  s. 33–36.

Mistä on kyse?