Kuva: Miikka Pirinen

Julkaistu 20.03.2018

Ovatko julkiset palvelut palvelua?

Asiakaslähtöisyys on sana, jota julkiset organisaatiot toistavat mantran tavoin. Näkyykö se myös itse palveluissa ja palveluasenteessa?
Kirjoittaja
Projektijohtaja, Julkisen sektorin johtaminen, Sitra
Petri Virtanen on projektijohtajana Julkisen sektorin johtamisen avainaluetta. Samalla hän toimii Helsingin, Tampereen ja Lapin yliopistojen dosenttina.

Palveluyhteiskuntaa edeltänyt tavaratuotannon logiikka on vallinnut yhteiskunnassamme periaatteessa satoja, ellei tuhansia vuosia. Teollinen vallankumous muutti aikanaan ihmiskunnan historiaa radikaalisti ja loi vakiintuneen perustan tälle tavaratuotannon ajatusmallille. Mekaanista tavaratuotantoa alettiin kuitenkin voimakkaasti kritisoida 1900-luvun jälkipuoliskolla: teollinen massatuotanto ei enää toiminut tavalla, joka olisi palvellut digitalisoituvaa ja globalisoituvaa maailmaa.

Suomi muuttui maatalousvaltaisesta yhteiskunnasta palveluyhteiskunnaksi hyvin nopeassa tahdissa. Teollisuus ei ehtinyt tulla pääelinkeinoksi oikeastaan missään vaiheessa 1900-luvun jälkipuoliskolla. Kun vielä 1960-luvun alussa teollisuus, palvelut ja maatalous olivat työikäisen väestön työllistäjinä yhtä suuria, muuttui tilanne 1970- ja 1980-luvuilla palvelujen eduksi varsin nopeasti: Suomesta tuli palveluyhteiskunta, jossa siirryttiin – esimerkiksi Intian tavoin – maatalousvaltaisuudesta suoraan palveluvaltaisuuteen.

Palveluyhteiskunnan avoimuus?

Avoimen yhteiskunnan käsite tuli laajalle yleisölle tutuksi itävaltalais-brittiläisen tieteenfilosofin Karl Popperin (1902 – 1994) teksteissä 1940-luvulla. Sittemmin aateloitu Popper julkaisi vuonna 1945 teoksensa Avoin yhteiskunta ja sen viholliset, josta tuli maailmankuulu ja jonka Popper kertoi myöhemmin kirjoittaneensa omana ”sotaponnistuksenaan”. Popperin ajattelussa yhteiskunnan tavoiteltava muoto on äärimmäisen avoin ja läpinäkyvä demokratia, joka on avoin muutoksille ja perustuu ihmisoikeuksille. Popperille avoimen yhteiskunnan vastakohtana ovat totalitarismi ja autoritäärisyys.

Palveluyhteiskunnan avoimuus on toivottava asia 2020-luvulle tultaessa. Käsitteellisesti ilmaisten kyse on siitä, että yksilöllisen osallistuminen muuntuu kollektiiviseksi ”uutta luovaksi ja rakentavaksi” osallisuudeksi julkisten palvelukonseptien ja -prosessien uudistamisessa. Organisaatioiden näkökulmasta tavoitteena tulisi jatkossa olla kollektiivinen epäitsekkyys lyhytnäköisen voitontavoittelun sijasta. Yhdessä saadaan aikaan enemmän hyvää.

Palveluja ja palveluorganisaatioita uudistettaessa edistetään samalla yhteiskunnan kehittymistä ja menestymistä yhteiskunnan eri sektoreilla. Julkisten palvelujen uudistumisella on suuri merkitys tässä prosessissa. Julkinen hallinto muuttuu samalla sääntelijästä yhteiskunnan uudistumisen mahdollistajaksi.

Koska julkisista palveluista tulee palvelua?

Entä miten tämä kaikki liittyy julkisiin palveluihin 2010-luvun lopussa? Monellakin tavalla. Erityisen ajankohtainen asia on sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmän uudistuksen näkökulmasta. Julkisilla palveluilla on nimittäin suuri merkitys demokratian kannalta.

Kansalaiset saavat julkisesti rahoitetuista palveluista vastinetta maksamilleen verorahoille. Julkiset palvelut liittyvät yhteiskunnallisten arvojen toteutumiseen ja itse asiassa myös yhteiskuntarauhaan. Tätä seikkaa on korostettu paljon alan tutkimuskirjallisuudessa. Esimerkiksi tähän liittyvä public value -teeman tutkimussuunta on kasvanut viimeisten vuosikymmenten aikana melkoisiin mittasuhteisiin.

Palveluyhteiskunta on siis täällä, mutta miten se on rantautunut julkiseen hallintoon ja erityisesti julkisiin palveluihin? Näkyykö palveluajattelu muussa kuin siinä, että julkisten palvelujen organisaatiot toistavat asiakaslähtöisyyttä keskeisenä arvonaan? Entä miten sosiaali- ja terveydenhuollossa asiakas ja potilas otetaan aidosti toiminnan keskiöön?

Toistaiseksi on olemassa melko vähän tutkimusevidenssiä siitä, miten palvelulähtöistä johtamista on käytännössä tuotu julkisiin palveluihin. Tilanne on outo, koska julkisten palvelujen rooli on niin keskeinen julkisessa hallinnossa ja yhteiskunnassa. Palveluperusteinen toimintalogiikka ja eri toimijoiden yhteisluomisen periaate ei ole vielä rantautunut kokonaisvaltaisesti julkisiin palveluihin. Kärjistäen voisi sanoa, etteivät julkiset palvelut vielä aina ole palvelua sanan varsinaisessa merkityksessä, mikä kuulostaa paradoksilta.

Palvelun pullonkaulat julkisessa hallinnossa

Julkinen hallinto ei missään nimessä ole helppo ”alusta” kehittää ja uudistaa julkisia palveluja. Osa näistä vaikeuksista selittyy julkisen hallinnon päätöksenteko- ja organisaatiorakenteella. Hallinnossa on useita päätöksentekoportaita, päätöksenteko ei aina etene loogisesti eikä avoimuuden hengessä – puhumattakaan, että päätökset olisivat kovin rationaalisia.

Lisäksi julkisen hallinnon verkostoituminen tuo mukanaan monen tason hallinnan haasteet. Verkostojen johtaminen ei ole yksiselitteistä, jos verkostoissa toimivilta puuttuu muodollinen päätöksentekovalta. Tältä osin ero esimerkiksi yksityiseen sektoriin on melko huomattava.

Yrityksessä päätöksiä voidaan tehdä julkisiin organisaatioihin verrattuna suoraviivaisemmin, koska päätöksentekorakenteet ovat yksinkertaisempia, päätösvaltaa on usein delegoitu paljon, poliittinen ulottuvuus puuttuu, tuloksen mittaaminen on helpompaa (markkina-asema, myytyjen tuotteiden lukumäärä, liikevaihto, liikevoitto) ja tilintekovastuu organisaation sisällä on selkeästi nuotitettu.

Organisaatiokulttuuri on myös oma lukunsa tarkasteltaessa julkisten palvelujen toimeenpanon ongelmia. Se ei nimittäin aina ole kovin uudistusmyönteinen. Usein uudistuksia vastustetaan omien asemien menettämisen pelossa ja pitäytymällä ”tuttuun ja turvalliseen”. Tämän on tehnyt mahdolliseksi erityisesti se, etteivät julkisen hallinnon suojissa olevat julkiset palvelut ole toistaiseksi juurikaan joutuneet kilpailemaan asiakkaista ja taloudellisista resursseista. Samoin valitettavan harvoin julkisen hallinnon reformeihin kytketään strategista henkilöstöjohtamista, mistä aiheutuu erilaisia ongelmia.

Häiriökysyntä jyrää

Julkisten palvelujen uudistuminen uudenlaisen palveluajattelun hengessä ei tapahdu itsestään eikä hetkessä. Ei ole millään tavalla yhdentekevää, millainen palveluajattelu julkisissa palveluissa nyt ja tulevaisuudessa on. Julkinen hallinto kohtaa palvelujen käyttäjät juuri julkisissa palveluissa. Sen vuoksi esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistamisessa joudutaan lähivuosina aidosti pohtimaan sitä, miten palveluja integroidaan palvelujen käyttäjien kannalta sujuviksi kokonaisuuksiksi.

Julkisten palvelujen näkökulmasta avoimen palveluyhteiskunnan vihollisia ovat esimerkiksi palveluyhteiskunnan toimintalogiikkaa ymmärtämättömät päätöksentekijät, omaan etuaan osaoptimoivat palveluorganisaatiot, huono johtaminen ja erilaiset palvelutuotannon järjettömyydet, kuten häiriökysynnän ilmiö.

Häiriökysyntä onkin syytä nostaa erityisesti ”tikun nokkaan”. Se tarkoittaa sitä, että palvelujen tuottamisen päähuomio siirtyy vähitellen asiakkaan tilanteesta poispäin kohti organisaatioiden byrokratiaongelmia, ratkomaan ensisijaisesti järjestelmän todellisia tai kuviteltuja rakenteellisia ja toiminnallisia pulmia. Klassikkoesimerkkinä tästä voidaan mainita takavuosilta eräs Etelä-Amerikan valtio, jonka kansallisella lentoyhtiöllä oli 6000 työntekijää ja yksi lentokone.

Tällaiseen meillä ei Suomessa ole yksinkertaisesti varaa.

Mistä on kyse?