Julkaistu 17.09.2018

Rahoitus kannustaa tutkintojen suorittamiseen

Osaamisen perusta on haluttu varmistaa ja koko ikäluokka kouluttaa. Tulokset ovat olleet hyviä, mutta tutkintojen syntymiseen ja päätoimiseen opiskeluun kannustava rahoitus ei kovin hyvin tue elinikäistä oppimista.
Kirjoittaja
Suunnittelupäällikkö, Opetus- ja kulttuuriministeriö
Kirsi Kangaspunta on suunnittelupäällikkö opetus- ja kulttuuriministeriössä. Hän toimi elinikäisen oppimisen kehittämistarpeita selvittäneen ministeriön työryhmän puheenjohtajana ja työskentelee kansliapäällikön esikunnassa.

Suomalaisen yhteiskunnan suurena tavoitteena on vuosikymmeniä ollut koulutustason nosto. Osaamisen perusta on haluttu varmistaa ja koko ikäluokka kouluttaa. Tulokset ovat hyviä, koska ohjausvälineet eli lainsäädäntö ja rahoitus on tehokkaasti viritetty tähän. Kääntöpuolena on, että tutkintojen syntymiseen ja päätoimiseen nopean opiskeluun kannustava rahoitus ei kovin hyvin tue elinikäistä oppimista.

Ihanteellista on, jos osaamisen täydentäminen tai uusintaminen tapahtuu joustavasti työn ohessa ja kytkeytyy työtehtäviin. Aikuiskoulutustutkimuksissa ehdottomasti yleisimmäksi syyksi koulutukseen osallistumattomuudelle ilmoitetaan koulutuksen ja työn yhteensovittamisen vaikeus. Aktiivista aikuisopiskelijaa havainnollistava Aili Ahkera on onnistunut tässä todella hienosti. Kaikilla tämä ei onnistu näin sujuvasti.

Aili on diplomi-insinööri, joka työskentelee kansainvälisesti tekniikan alan korkeasta osaamisesta kilpailevassa yrityksessä. Jatkuva oman alan kouluttautuminen on välttämättömyys, jotta yritys pysyy erikoistuneessa tuotannossaan eturintamassa. Työnantaja järjestää henkilöstökoulutuksena tuotantoon liittyvää koulutusta, joka tuottaa yrityksen tarpeisiin kapeaa erityisosaamista. Kouluttajina toimivat yrityksen omat asiantuntijat sekä yliopiston tutkijat. Lisäksi työnantaja järjestää ulkopuolisilta koulutusyrityksiltä ostettuna kielikoulutusta, mediakoulutusta ja kaupallista koulutusta, joihin työtehtävissään kansainvälisten toimijoiden kanssa usein neuvotteluja käyvä Aili aktiivisesti osallistuu.  ​

Aili tuntee kiinnostusta laajentaa osaamistaan juridiikan alalle, jotta pystyisi terävämmin solmimaan yritykselle kannattavia sopimuksia. Hän opiskelee työn ohella avoimessa yliopistossa, pääsee sitten yliopistoon tutkinto-opiskelijaksi ja jää aikuiskoulutustuen turvin päätoimiseksi opiskelijaksi. ​

Opintovapaan jälkeen Aili siirtyy pian toisen työnantajan palvelukseen. Hän saa johdettavakseen suuren teollisuusyrityksen markkinajohtajan asemassa olevan globaalin liiketoiminnon.

Työnantaja selvästi satsaa Ailin osaamiseen. Henkilöstökoulutuksen asiantuntijat huolehtivat siitä, että avaintekijälle löytyy juuri sopivaa koulutusta ja hyödyntävät yliopiston asiantuntijoita ja sopivia yrityksiä – ja mikä tärkeintä, työnantaja maksaa koulutuksen ja Aili voi osallistua työajalla.  Ilman työnantajan panostusta ja hr-osaajien roolia Ailin osaamisen kehittäminen olisi voinut helposti jäädä työkiireiden keskellä aikomukseksi.

”Yleisin syy koulutukseen osallistumattomuudelle on koulutuksen ja työn yhteensovittamisen vaikeus.”

Tämän vuoden alusta työnantajille tuli vielä uusia kannusteita. Verottaja katsoo työnantajan Ailille kustantaman koulutuksen hänelle verovapaaksi tuloksi, koska se tukee hänen nykyisiä tai tulevia tehtäviään työnantajan palveluksessa.  Aikaisemmin verovapauden ehdot olivat huomattavan monimutkaiset ja paljon tiukemmat.

Esimerkkitapauksessa kaikki kannustimet toimivat. Työnantaja piti Aili Ahkeran osaamista hyvänä investointina. Toki voi olla, että työnantajalle tuli pettymyksenä se, että Aili vaihtoi melko nopeasti työpaikkaa. Olisiko Ailille voinut löytyä urakehitysmahdollisuuksia firman sisältä? Yliopistolle työnantajan järjestämä koulutus oli tuottoisaa liiketoimintaa. Avoimen väylä toimi hyvin. Aikuiskoulutustuki mahdollisti päätoimisen opiskelun.  Samalla näemme sen, miten aikuiskoulutus kasautuu; korkeasti koulutetuille ja työssä käyville 25- 45-vuotiaille.

Voi toki kysyä, oliko Ailin välttämätöntä suorittaa koko juristin tutkinto vai olisiko osa siitä riittänyt?  Ja olisiko tuon osan voinut suorittaa työn ohessa? Päätoimiseksi opiskelijaksi jääminen vie aina työvoimaa työmarkkinoilta. Toisen kokonaisen tutkinnon suorittaminen kuluttaa myös koulutusresursseja.

Ilman työpaikan tukea on vaikeampaa

Kaikki eivät saa tukea koulutuksen suunnittelussa ja rahoittamisessa. Pienissä yrityksissä ei välttämättä ole osaamista ja mahdollisuuksia tähän, ja uudet työn muodot kuten alustatyö ja yksin yrittäminen lisäävät ilman työpaikan tukea jääviä.  Koulutus on yksityisiltä markkinoilta hankittuna ja korkeakoulujen täydennyskoulutuksena kallista.

Oppilaitoksilla ja korkeakouluilla toki on maksutonta tai hyvin edullista koulutusta. Pääosa niiden koulutuksesta on tällaista, mutta sopivien täsmäkoulutusten löytäminen itsenäisesti on haastavaa. Ja jos sopiva koulutus löytyykin, osallistuminen ei välttämättä esimerkiksi aikataulujen vuoksi onnistu. Käynnissä on monia kehittämistoimia, joilla yritetään lisätä ajasta ja paikasta riippumattomia opiskelumahdollisuuksia, mutta siinä on vielä tekemistä.

”Voisikohan julkista koulutustarjontaa ulottaa paremmin myös työssä olevien hyödynnettäväksi?”

Voisikohan tähän saada parannusta, ulottaa julkista koulutustarjontaa paremmin myös työssä olevien hyödynnettäväksi? Esteitä ei sinänsä ole. Korkeakoulut ja oppilaitokset voivat varsin vapaasti suunnata koulutustaan eri kohderyhmille. Koulutusta säädellään luvilla, mutta luvissa ei pääsääntöisesti määritellä sitä, miten koulutusta pitää kohdentaa esimerkiksi nuorille ja aikuisille.

Muutos ei kuitenkaan ole kovin todennäköinen, ellei ohjausvälineitä säädetä tähän suuntaan. Voimakkaimpia ohjauksen keinoja on rahoitus. Sitä tehdään mistä tulee rahoitusta. Viime vuosina rahoitusjärjestelmien kehittämisessä on painotettu koulutuksen tuloksellisuutta ja tuloksiksi puolestaan on määritelty erityisesti tutkinnot ja niiden nopea suorittaminen. Yliopistojen rahoitusjärjestelmässä 30 prosenttia määräytyy suoritettujen tutkintojen ja 55 opintopistettä lukuvuodessa suorittaneiden opiskelijoiden perusteella. Ammattikorkeakouluilla prosenttiosuus vielä suurempi. Yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen toiminta rakentuukin pitkälti pitkäkestoisen tutkintokoulutuksen ympärille.

”Sitä tehdään mistä tulee rahoitusta. Viime vuosina rahoitusjärjestelmien kehittämisessä on painotettu koulutuksen tuloksellisuutta.”

Myös opintoaikoihin ja opintotuen käyttöön liittyvät rajaukset tähtäävät päätoimiseen, nopeaan tutkintojen suorittamiseen.

Ammatillisen koulutuksen uusi rahoitusjärjestelmä palkitsee suoritetuista tutkinnoista, mutta myös tutkinnon osista sekä toiminnan vaikuttavuudesta. Siirtymäajan jälkeen rahoituksesta 35 prosenttia määräytyy suoritettujen tutkintojen tai tutkintojen osien perusteella.

Kun työssä oleville tarkoitettua tarkoituksenmukaista koulutustarjontaa ei riittävästi ole ja kun tutkintokoulutus on maksutonta, hakeutuvat tutkinnon jo kertaalleen suorittaneet uudestaan saman tasoiseen tutkintokoulutukseen – johon samanaikaisesti pitäisi saada nuoret ikäluokat aikaisempaa nopeammin.  Aili Ahkerakin päätyy avoimen yliopiston väylää pitkin lopulta yliopiston penkille suorittamaan toista tutkintoa.

Voidaanko rahoituksen painopistettä siirtää?

Tutkinnon suorittaneille ja/tai työssä oleville tarkoitettujen moduulimuotoisten, räätälöityjen, paketoitujen opintokokonaisuuksien tarjonnan voi olettaa lisääntyvän, jos niiden painoarvo korkeakoulujen rahoituksessa kasvaa. Toisaalta, jos rahoitus on yhtenä kokonaisuutena, niin painopisteen siirto ilman lisärahoitusta merkitsee, että muun toiminnan rahoitus vähentyy. Se on hyvin vaikea tilanne. Toki tutkinnon suorittaneille syntyvien uusien koulutusmahdollisuuksien syntyminen aikanaan ohjaisi henkilöitä tutkintokoulutuksesta näihin koulutuksiin ja sitä kautta vapauttaisi resursseja, mutta tämä tapahtuisi viiveellä. Muutosvaiheessa tilanne näyttäytyisi nykyisen toiminnan rahoituksen vähenemiseltä. Ja tässä tilanteessa jotakuinkin poliittiselta itsemurhalta. On selvää, että lisärahoitus helpottaisi siirtymävaihetta.

Ammatillisen koulutuksen rahoitus on kiinnostava vertailukohde. Reformin myötä lisättiin koulutuksen joustavuutta ja poistettiin sisäiset raja-aidat järjestämismuotojen ja tutkintotyyppien väliltä. Peruskoulutuksen ja lisäkoulutuksen rahoitus yhdistettiin. Lisäksi työvoimakoulutus tuli osaksi koulutuksen järjestäjien palveluja.

Uudistetussa ammatillisessa koulutuksessa rahoitusohjauksella onkin haasteellinen tavoite. Kannustustekijät on rakennettu niin, että toisaalta pyritään varmistamaan nuorten nopea koulutukseen pääsy palkitsemalla niistä opiskelijoista, joilla ei ole aikaisempaa tutkintoa.  Samanaikaisesti rahoitustekijöillä pyritään turvaamaan työssä oleville (ja työttömille) mahdollisuudet osaamisen kehittämiseen. Reformin yksi kiinnostavimpia seurantakohteita tulee olemaan se, miten se vaikuttaa eri ryhmien koulutukseen osallistumiseen – miten opiskelupaikat jatkossa jakautuvat peruskoulun päättäville, työssä käyville tai yrittäjinä toimiville ja työttömille.

Opintosetelillä kannustaminen

Jotta maksut eivät muodostuisi osallistumisen esteeksi, on luotu malli, jossa tietyt kohderyhmät voidaan vapauttaa opiskelumaksuista tai alentaa niitä. Tämä tapahtuu opintoseteleillä. Vapaan sivistystyön koulutuksessa myönnetään opintoseteleitä maahanmuuttajille, työttömille, 63-vuotta täyttäneille ja eläkkeellä oleville, alhaisen pohjakoulutuksen omaaville ja henkilöille, joilla on oppimisvaikeuksia.

Opintoseteleillä on selvitysten mukaan saatu koulutukseen ryhmiä ja henkilöitä, jotka eivät muuten olisi siihen osallistuneet. Tämän kaltainen opintosetelirahoitus näyttäisi siis toimivan hyvin kannusteena silloin kuin koulutus on maksullista. Myös esimerkiksi avoimessa korkeakoulussa opiskelija voidaan vapauttaa opiskelijamaksuista.

Vapaassa sivistystyössä on myös määritelty eräiden haavoittuvien ryhmien koulutuksen valtion rahoitus tavallista korkeammaksi.  Tämä on toteutettu korkeammalla valtionosuusprosentilla (maahanmuuttajat) tai opintoseteliavustuksilla (koulutustakuu).   Näistä koulutuksista ei opiskelijamaksuja peritä lainkaan.

Millä aikuisopiskelija elää?

Koulutuksen kustannuksia isompi kysymys aikuisopiskelijalle on usein opintojen aikainen toimeentulo. Ideaalitilanne on, että henkilö pystyy opiskelemaan työn teon ohessa.  Jos koulutus ei ole työnantajan intressissä tai työnantajaa ei ole, niin tilanne on hankalampi.

Tällaisissa tapauksissa aikuiskoulutustuki on merkittävä toimeentuloa varmistava tukimuoto.  Aikuiskoulutustuen saaminen edellyttää kuitenkin kahdeksan vuoden työssäolohistoriaa ja sitä on mahdollista saada 15 kuukautta kerran työuran aikana.

”Jos koulutus ei ole työnantajan intressissä tai työnantajaa ei ole, tilanne on hankala.”  

Voikin kysyä, tukevatko nykyiset aikuiskoulutustuen ehdot työn muutokseen sopeutumista ja kohdentuuko tuki tarpeeksi niille aloille ja henkilöille, joita muutokset eniten ravistelevat.  Olisiko sovitellun aikuiskoulutustuen käyttöä syytä lisätä työn ohella tapahtuvan opiskelun lisäämiseksi? Tässä yhteydessä on muistettava, että palkansaajan aikuiskoulutustuki rahoitetaan työttömyysvakuutusmaksuilla valtion rahoittamaa yrittäjän aikuiskoulutustukea lukuun ottamatta.

Mahdollisuus opiskella omaehtoisesti työttömänä on monelle tärkeä jatkuvaa oppimista tukeva kannustin. Työ- ja elinkeinoministeriön selvitysten mukaan omaehtoinen koulutus työllistää hyvin, jopa paremmin kuin työvoimakoulutus.  Eduskunnan käsittelyssä oleva hallituksen esitys   siitä, että henkilö voi lisäksi työttömänä opiskella päätoimisesti kuuden kuukauden ajan ilman tarveharkintaa, laajentaa edelleen tätä mahdollisuutta.

Työn murros lisää paineita 

Työelämän murros, automatisaatio ja globalisaatio koskettaa koko työikäistä väestöä.  Muutosten syvyydestä riippuen tarvitaan eri syvyistä/laajuista osaamisen kehittämistä. Osa työtehtävistä automatisoituu ja ammatteja ja töitä katoaa. Vaarassa ovat erityisesti matalapalkkaiset ja lyhyempää koulutusta edellyttävät työt. Näissä tehtävissä toimivat tarvitsevat uudelleenkoulutusta.  Joidenkin tehtävien sisällöt muuttuvat niin olennaisesti, että hyvin suunnitelmallinen täydennyskoulutus on tarpeen. Lisäksi teknologian murros ja muu työelämän muutos edellyttää ihan normaalia osaamisen päivittämistarvetta meistä suurimmalle osalle.

Siitä, kuinka paljon kuhunkin ryhmään kuuluu ammatteja tai tehtäviä, ei tällä hetkellä ole yhtenäistä näkemystä. Erityisenä haasteena on joka tapauksessa, että uudelleenkoulutustarve kasautuu ryhmille, jotka ovat hankkineet osaamisensa pääasiassa työssä oppimalla ja jotka myös osallistuvat vähän aikuiskoulutukseen.

Vaikeasti ennakoitavassa tilanteessa olennaista on vahvistaa osaamisen kehittämisen kannusteita kaikilla  politiikka-alueilla. Koulutusjärjestelmän tarjontaa on avattava ja joustavoitettava. Erityisesti työn ohessa opiskelun mahdollisuuksia ja kannusteita pitäisi lisätä.

Lue lisää

Näkökulmia elinikäiseen oppimiseen.

Mistä on kyse?