Sitran lausunto julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2022–2025

Sitran lausunto valtiovarainvaliokunnalle: VNS 3/2021 vp: Valtioneuvoston selonteko julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2022–2025

Lausunto annettu 8.6.2021

1. Keskeiset huomiot

Sitra kiittää mahdollisuudesta lausua julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2022–2025 laaditusta selonteosta. Lausunto on valmisteltu hiilineutraalin kiertotalouden näkökulmasta. Sitran lausunnon keskeiset huomiot on koottu alle:

• Suomen hyvinvoinnin turvaaminen edellyttää ekologisen kestävyyden ottamista tosissaan. Kaikki taloudelliset päätökset tulee arvioida ekologisen kestävyyden näkökulmasta, ja periaatteena tulisi olla, ettei mikään taloudellinen ohjauskeino olisi ristiriidassa kestävyystavoitteiden kanssa.
• Sitra katsoo, että julkisen talouden suunnitelma sisältää perusteltuja toimia, mutta kriittiset määrärahat siirtymän vauhdittamiseksi kohti hiilineutraalia, luontoa vahvistavaa kiertotaloutta, tulee turvata myös jatkossa.
• Suunnitelmassa mainittujen, kestävän kehityksen verosiirtymää edistävien veromuutosten ei voida vielä katsoa takaavan tarpeeksi suuria ja nopeita päästövähennyksiä.
• Kustannustehokkuuden painoarvoa ilmastotoimien suunnittelussa tulisi kasvattaa. Maankäyttösektorin ilmastotoimiin sekä luonnon monimuotoisuuden vahvistamiseen tulee luoda toimivat kannustinjärjestelmät.
• Kilpailukyvyn vahvistamiseksi Suomeen tulisi perustaa Kiertotalouden osaamiskeskus osana Kiertotalouden strategisen ohjelman toimeenpanoa
• Tietopohjaa ekologisen kestävyyskriisin ja sen ratkaisemisen vaikutuksista talouden rakenteeseen ja julkisen talouden tasapainoon tulisi vahvistaa.

2 Ekologinen kestävyys on kaiken hyvinvoinnin pohja

Suomen menestyksen perusta vaatii uudistumista. Hyvinvoinnin turvaaminen edellyttää ekologisen kestävyyden ottamista tosissaan: Kaikki taloudelliset päätökset tulee arvioida jatkossa myös ekologisen kestävyyden näkökulmasta. Siirtymä hiilineutraaliin, luontoa vahvistavaan kiertotalouteen tarvitsee johdonmukaista julkisen vallan ohjausta. Sitra katsoo, että julkisen talouden suunnitelma sisältää perusteltuja toimia, mutta siirtymän kannalta kriittiset määrärahat on turvattava myös jatkossa.

Lausunnossa esitettävät huomiot ja toimenpiteet ovat lisänä kestävän kasvun ohjelmalle, jossa on ansiokkaasti esitetty panostuksia tärkeisiin aiheisiin, kuten energiajärjestelmän uudistamiseen, vähäpäästöiseen liikenteeseen ja kiertotalouteen, joskin luonnon monimuotoisuutta tukeva rahoitus jäi verrattain pieneksi ottaen huomioon korjaavien toimenpiteiden kiireellisyyden. Onkin tärkeää varmistaa, että kestävän kasvun ohjelman rahoitus on aidosti uutta, eli panostuksia ilmastoon ja luonnon monimuotoisuuteen ei vastaavasti heikennetä toisaalla. Ohjelman toimeenpano onkin Suomelle viimeinen mahdollisuus kääntää elvytystoimet kestävään suuntaan. Sitra pitää tärkeänä, että ohjelman vaikuttavuutta seurataan ja havainnoista viestitään kattavasti.

3 Hiilineutraalisuus vaatii suunniteltua laajempia veromuutoksia

Suunnitelman mukaan verotusta uudistetaan hallituskauden aikana tehtävän kestävän kehityksen verouudistuksen avulla. Verouudistuksen toimeenpano on aloitettu ja siihen kuuluvat esimerkiksi parafiinisen dieselin verotuen ja energiaintensiivisten yritysten veronpalautuksen poistaminen, kaukolämpöverkkoon lämpöä tuottavien lämpöpumppujen ja konesalien siirtäminen sähköveroluokkaan II vuonna 2022 sekä kaivostoiminnan siirtäminen sähköveroluokkaan I ja poistaminen energiaveronpalautusten piiristä. Lisäksi kierrätysteollisuus siirretään sähköveroluokkaan II.

Verotus voi tehokkaasti vähentää päästöintensiivisten energiamuotojen käyttöä ja näin vauhdittaa päästövähennyksiä. Osiossa 5.7 mainittujen kestävän kehityksen verosiirtymään kuuluvien veromuutosten ei voida katsoa takaavan tarpeeksi suuria ja nopeita päästövähennyksiä Suomen hiilineutraaliustavoitteen kannalta. Sitra katsoo, että hallituksen tulisi esimerkiksi toteuttaa liikenteen verotuksen uudistamista selvittäneen työryhmän suositukset, joskin ne eivät todennäköisesti yksinään vielä riitä saavuttamaan liikennesektorille asetettuja päästövähennystavoitteita. Kiertotalouden edistämiseksi verouudistuksen tulisi myös suuntautua laajemmin päästöjen ja luonnonvarojen kulutuksen verotukseen. Yleisenä periaatteena tulisi olla, ettei mikään taloudellinen ohjauskeino olisi ristiriidassa kestävyystavoitteiden kanssa.

Veromuutosten tekeminen sosiaalisesti hyväksyttävällä tavalla on kriittisen tärkeää. Tämän vuoksi kestävän kehityksen verouudistuksessa tulisi alentaa esimerkiksi työn verotusta tai lisätä tulonsiirtoja päästö- ja luonnonvaraverojen nousun rinnalla.

4 Kustannustehokkuus huomioitava vahvemmin, kriittiset määrärahat turvattava

Sekä Marinin hallitusohjelma että julkisen talouden suunnitelma korostavat päästövähennysten kustannustehokkuutta: ilmastopolitiikan vaikuttavuuden ja julkiseen talouteen kohdistuvien paineiden takia valittavien toimien tulee olla vaikuttavia ja kustannustehokkaita. Sitra katsoo, että kustannustehokkuuden painoarvoa ilmastopolitiikan suunnittelussa tulisi vahvistaa.

Hallitus on esimerkiksi linjannut, ettei polttoaineveroja koroteta enää tällä hallituskaudella, mikä heikentää mahdollisuuksia toteuttaa kustannustehokkaimpia toimia liikenteen päästöjen vähentämiseksi ja vaikuttaa näin kielteisesti julkiseen talouteen. Kehysriihessä päätetty turpeen verottoman pienkäytön alarajan nosto on myös ristiriidassa kustannustehokkuusperiaatteen kanssa.

Kappaleen 5.7 mukaan Hiilineutraali Suomi -kokonaisuuden määrärahat pienenevät kehyskauden 2022–2025 aikana johtuen esimerkiksi isojen raidehankkeiden avustusten ajoituksesta. Toisaalta myös esimerkiksi energiatuen sekä tutkimus- kehittämis- ja innovaatiotoiminnan valtuuksia supistetaan. Innovaatiot ja talouden uudistaminen ovat kriittisiä siirtymän kannalta, ja Sitra pitää näiden panostusten karsimista erittäin huolestuttavana.

Sitra pitää kannatettavana, että päästökaupan epäsuorien kustannusten tuki muutetaan sähköistämisen tueksi. Sähköistämistuen piirteet ovat oikeansuuntaisia, mutta tuen vaikuttavuutta lisäisi, jos investointien osuutta (nyt 50 %) kasvatettaisiin jatkossa. Lisäksi on tärkeää varmistaa, että tuki on saatavilla riippumatta yrityksen koosta tai toimialasta.

Hallitus on edistänyt toimia luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi esimerkiksi lisäämällä luonnonsuojelun rahoitusta METSO- ja Helmi-ohjelmien kautta. Suojelutoimet eivät kuitenkaan yksinään riitä pysäyttämään luontokatoa. Onkin tärkeää, että luontovaikutukset otetaan huomioon kaikessa päätöksenteossa. Esimerkiksi päästöperusteinen maankäytön muutosmaksu ja ekologisen kompensaation velvoite vahvistaisivat pilaaja maksaa -periaatteen toteutumista. Nämä on ansiokkaasti mainittu hallitusohjelmassa, mutta julkisen talouden suunnitelmasta ne puuttuvat.

Maankäyttösektorilla on mahdollisuus toteuttaa vaikuttavia ja erittäin kustannustehokkaita päästövähennyksiä, ja lisäksi maankäyttö ja sen muutokset ovat merkittävä luontokadon aiheuttaja. Onkin keskeistä uudistaa kannustinjärjestelmä niin, että siirtymä on maa- ja metsätalouden harjoittajalle kannattavaa ja samalla tukea maa- ja metsätalouden harjoittajia edessä olevaan murrokseen sopeutumisessa.

Esimerkiksi turvepeltojen viljely aiheutti vuonna 2018 noin 8,7 miljoonan tonnin ilmastopäästöt, vaikka niiden osuus peltoalasta on vain kymmenen prosenttia (luvussa on mukana 1,5 miljoonaa tonnia CO2-ekv. maataloussektorilla raportoituja N2O-päästöjä, lähde: Tilastokeskus). Nykyinen maataloustukirakenne kuitenkin pitää heikkotuottoisetkin pellot viljelyssä. Jo tällä kehyskaudella tulisi taata kosteikkoviljelylle oikeus maataloustukiin ja kehittää uusia kannustimia päästövähennyksiin sekä korvaamaan menetettyjä tuloja, kun pelto jätetään maatalouskäytöstä. Vastaavasti ojitetun suometsän ennallistamiseen tai ennallistumaan jättämiseen tulee kannustaa myönteisistä ilmasto-, vesistö- ja luontovaikutuksista palkitsevalla tuella. Näihin ei suunnitelmassa ole tehty panoksia ja onkin huolestuttavaa, että maatalouteen liittyvät hiilineutraalisuus- ja monimuotoisuuspanostukset supistuvat suunnittelukaudella.

5 Kiertotalous osaksi kestävyyskriisin ratkaisua

Tammikuussa 2021 julkaistun Suomen kiertotalouden strategisen ohjelman visiona on, että vuonna 2035 hiilineutraali kiertotalousyhteiskunta on menestyvän taloutemme perusta. Vision toteutuminen edellyttää luonnonvarojen kestävää ja tehokasta käyttöä. Tavoitteiksi on asetettu vakiinnuttaa luonnonvarojen kotimainen kulutus vuoden 2015 tasolle, kaksinkertaistaa resurssituottavuus sekä materiaalien kiertotalousaste vuoteen 2035 mennessä. Valtioneuvoston periaatepäätöksessä linjataan keskeiset toimet, joita ministeriöt sitoutuvat toteuttamaan vastuualueillaan vuosina 2021-2024 tavoitteiden saavuttamiseksi. Ohjelman toimeenpano vaatii riittävää, pitkäjänteistä ja oikein kohdennettua rahoitusta sekä tiivistä poikkihallinnollista yhteistyötä.

Kiertotalouden strategisessa ohjelmassa ehdotetaan, että Suomeen perustettaisiin Kiertotalouden osaamiskeskus, joka kehitettäisiin World Circular Economy Forum (WCEF) -yhteistyöalustasta yhteistyössä kansainvälisten toimijoiden kanssa. Se olisi tietoa ja tapahtumia tuottava globaali toimija, joka vahvistaisi Suomen kilpailukykyä, innovaatioita ja työllisyyttä. Osaamiskeskus tarjoaisi kiertotalous-Suomelle mahdollisuuden olla kokoaan suurempi helpottamalla kestäväien yhteiskunnallisten ja teknisten ratkaisujen leviämistä kansainvälisille markkinoille.
Julkisen talouden suunnitelmassa kiertotalouden strategisen ohjelman toteuttamiseen esitetyt varat ovat verrattain pieniä ja niitä on osoitettu vain ympäristöministeriön hallinnonalalle. Suunnitelmassa ei ole huomioitu kiertotalouden osaamiskeskusta ollenkaan. Sitra pitää tärkeänä, että vuoteen 2035 ulottuvan kiertotalouden strategisen ohjelman toimeenpanoon tulee varata vähintään 60 miljoonaa euroa ympäristö-, työ- ja elinkeino- sekä ulkoasianministeriöiden hallinnonaloille. Tämä tarkoittaisi noin 25 miljoonaa euroa vuosille 2022–2025 sisältäen kiertotalouden osaamiskeskittymän rahoituksen.

6 Valtiontalouden muutoksiin varauduttava paremmin

Ilmaston kuumeneminen tulee väistämättä vaikuttamaan suomalaiseen hyvinvointiin, talouteen ja luontoon ja nämä vaikutukset heijastuvat väistämättä myös julkiseen talouteen. Näitä riskejä tulisi arvioida ja niihin tulisi varautua hyvissä ajoin. Tästä esimerkkinä Yhdysvaltojen uusi laki, joka velvoittaa ilmastoon liittyvien taloudellisten riskien arvioimista kattavasti myös julkisessa hallinnossa.

Lisäksi päästöjen vähentäminen ja puhtaisiin ratkaisuihin siirtyminen tulevat aiheuttamaan muutoksia talouden rakenteeseen. Työpaikkoja tulee häviämään esimerkiksi päästöintensiivisiltä aloilta, mutta toisaalta niitä tulee syntymään esimerkiksi energia- ja resurssitehokkuuteen sekä kiertotalouteen. Suunnitelman talouden rakenteita käsittelevässä luvussa ei kuitenkaan huomioida ekologista kestävyyskriisiä lainkaan, mitä voi pitää näköalattomana.

Jo käynnissä oleva kestävyysmurros vaikuttaa väistämättä myös valtiontalouden tasapainoon. Esimerkiksi liikenteen verotuksen uudistamista selvittänyt työryhmä arvioi, että vuoteen 2025 mennessä liikenteen verotuotot alenisivat nimellisesti noin 0,4 miljardilla eurolla, reaalisesti noin 0,8 miljardilla eurolla. Vuonna 2030 liikenteestä kertyvien verotulojen arvioidaan olevan nimellisesti noin 1,1 miljardia euroa vuotta 2019 alhaisemmalla tasolla, reaalisesti eli inflaatio huomioiden 1,7 miljardia alhaisemmalla tasolla.

Vastaavanlaiset muutokset ja vaikutukset ovat mahdollisia myös muilla sektoreilla. Sitra pitää tärkeänä, että muutokset ennakoitaisiin valtiontalouden suunnittelussa ja että niihin varauduttaisiin hyvissä ajoin. Tämä mahdollistaisi tehokkaan ja joustavan valtiontalouden suunnittelun, jossa mahdolliset ongelmat ja haasteet tunnistettaisiin ajoissa.