Puheenvuoro
Arvioitu lukuaika 5 min

Ilmastotoimet vievät julkisen talouden ahdinkoon – vai vievätkö sittenkään?

Ilmastotoimien julkistaloudelliset vaikutukset riippuvat useasta tekijästä, joita on mahdotonta ennustaa tarkasti. Resursseja erilaisten mahdollisten kehityskulkujen analysointiin ja niihin varautumiseen tulisi lisätä merkittävästi, kirjoittaa Sitran asiantuntija Samuli Puroila.

Kirjoittaja

Samuli Puroila

Asiantuntija, Ilmasto- ja luontoratkaisut, Sitra

Julkaistu

Monet poliitikot ja talousvaikuttajat pelästyivät viime keväänä, kun valtiovarainministeriö esitti arvionsa, että liikenteen päästöjen vähentyessä laskevat myös liikenteestä saatavat verotulot. Pudotus voi olla jopa 1,7 miljardia euroa reaalisesti tai 0,9 prosenttiyksikköä bruttokansantuotteesta (bkt) vuonna 2030. Arvio herätti kysymyksiä ja huolia. Mistä saataisiin lisää verotuloja paikkaamaan vajetta? Nouseeko julkinen velka ilmastotoimien myötä aivan holtittomasti?

Viime vuoden lopussa Britannian valtiovarainministeriö arvioi (pdf) toisaalta, että siirtyminen hiilineutraaliin yhteiskuntaan ei vaikuttaisi maan verotuottoihin lähes laisinkaan vuonna 2030, mikäli väheneviä energiaverotuottoja korvattaisiin nousevilla päästömaksuilla. Oleellisessa roolissa olivat kuitenkin päästömaksut. Ilman päästömaksujen nostoa verotuotot vähenisivät noin 0,5 prosenttia suhteessa bkt:hen vuonna 2030. Joka tapauksessa verotuottojen pudotus voisi olla noin 1,5 prosenttia vuonna 2050; tuolloin päästömaksuista ei enää saada tuottoja, koska fossiilisista polttoaineista on pitkälti luovuttu.

Espanjalaiset tutkijat puolestaan arvioivat maan virallisessa energia- ja ilmastostrategiassa (pdf), että laajat päästövähennystoimet jopa hieman nostaisivat Espanjan julkisia tuloja vuoteen 2030 mennessä. Nousu olisi pääosin bkt:n kasvun ansiota, ja kasvavat julkiset tulot riittäisivät hyvin kattamaan myös ilmastotoimien vaatimat uudet julkiset menot. Veroja ei tarvitsisi edes korottaa nykytasolta, vaikka energiaverotuottojen arvioitiin laskevan.

Vaikutukset riippuvat monesta tekijästä

Eri maissa on siis saatu hyvin erilaisia arvioita ilmastotoimien mahdollisista julkistaloudellisista vaikutuksista. Suuri osa eroista selittyy kuitenkin mallinnustavoilla ja analyysien kattavuudella, jotka vaihtelevat paljon. Miten hiilineutraalisuuden mahdollisia vaikutuksia valtion talouteen kannattaisi käytännössä arvioida? Tätä kysymystä pohtivat useat valtiovarainministeriöt ympäri maailman. Mahdollisiin suuriin muutoksiin tulisi varautua niin aikaisin kuin mahdollista, ja monissa ministeriöissä kaivataan laadullisten analyysien lisäksi arvioita vaikutusten kokoluokasta ja ajoituksesta numeroina. Tutkittavia vaikutuskanavia sekä erilaisia arviointitapoja- ja työkaluja on paljon mutta kansainvälisiä esimerkkejä laajoista analyyseistä vähän.

Etsimme Sitran tekemässä hankkeessa valtiovarainministeriöille esimerkkejä ja suosituksia hiilineutraalisuuden julkistaloudellisten vaikutusten arvioimisesta kymmeniltä kansainvälisiltä talousmallinnuksen asiantuntijoilta sekä kirjallisuudesta. Raporttimme aiheesta julkaistiin kansainvälisen valtiovarainministeriöiden ilmastokoalition selvityksenä.

Tarkka ennustaminen on mahdotonta, mutta erilaisia skenaarioita voidaan rakentaa. Hiilineutraalisuuteen siirtymisen julkistaloudelliset vaikutukset riippuvat erityisesti kolmesta kehityskulusta:

  1. Miten siirtymä vaikuttaa teknologioiden kehitykseen?
  2. Miten yritysten ja kuluttajien käyttäytyminen muuttuvat?
  3. Millaisia julkisia ilmastopoliittisia toimia päätetään toteuttaa meillä ja maailmalla?

Kaikkiin näihin liittyy suurta epävarmuutta mitä pidemmälle tulevaisuuteen arvioita yritetään tehdä. Sen takia hiilineutraalisuuteen siirtymisen mahdollisia julkistaloudellisia vaikutuksia on tyypillisesti mahdotonta ennustaa edes muutamia vuosia etukäteen. Vaikka kuvittelemme usein muutosten tapahtuvan vähitellen, todellisuudessa esimerkiksi uusia teknologioita otetaan käyttöön jopa eksponentiaalisen kasvun käyrillä (katso raporttimme luku 2.3) ja yhtäkkiset muutokset yhteiskunnissa ovat mahdollisia. Suomessa on herätty ennusteiden tekemisen vaikeuteen esimerkiksi liikenteen sähköistymisen tapauksessa. Ladattavien ja täyssähköautojen osuus ensirekisteröinneistä oli alle viisi prosenttia vielä vuonna 2018, kun vuoden 2021 joulukuussa lukema oli 45 prosenttia. En tunne ketään alan asiantuntijaa, joka olisi uskaltanut tehdä tuollaisen ennusteen tai edes oletuksen vuodelle 2021 vuonna 2018.

Tarkan ennustamisen sijaan on mahdollista tehdä erilaisia skenaarioita vaihtoehtoisista kehityskuluista ja niiden vaikutuksista. Useat skenaariot voivat antaa laajempaa arviota mahdollisista vaikutuksista ja siitä, mistä vaikutukset riippuvat. Taloudessa, teknologioissa, käyttäytymisessä ja politiikkapäätöksissä tapahtuvia muutoksia tulee lisäksi seurata tarkasti ja tehdä joustavasti uusia skenaarioita sitä mukaa kuin uutta informaatiota on saatavilla. Yksittäiset skenaariolaskelmat voivat vanhentua nopeasti, jos esimerkiksi oletukset teknologioiden käyttöönoton nopeudesta tai muiden maiden politiikkatoimista huomataan epäpäteviksi. Myös yksittäisten politiikkapäätösten arvioimiseksi suositellaan nyt laajojen riski-mahdollisuusanalyysien tekemistä keskiarvioihin keskittyneiden kustannus-hyötyanalyysien sijaan. Tällaisissa analyyseissä tarkastellaan laaja-alaisesti sekä riskejä politiikkatoimen tekemisestä (tai tekemättä jättämisestä) että sen luomia mahdollisuuksia esimerkiksi maailmanmarkkinoilla.


Varautuminen erilaisiin kehityskulkuihin vaatii lisää resursseja

Skenaariotarkastelujen tekeminen vaatii usein monien erityyppisten mallinnustyökalujen käyttöä, laajaa yhteistyötä sekä paljon resursseja. Osaamista ja resursseja tulisi nyt vahvistaa asiantuntijoiden mukaan erityisesti valtionhallinnon sisällä, koska jopa skenaariotarkastelujen tilaaminen ulkopuolisilta tutkijoilta tai konsulteilta vaatii käytännössä erilaisten mallinnustyökalujen ja yksittäisten mallien vahvuuksien ja heikkouksien ymmärtämistä syvällisesti. Ministeriöt voivat harkita myös skenaariolaskelmien tekemistä itse, jotta niitä voidaan muuttaa nopeasti ja joustavasti maailman muuttuessa. Esimerkiksi Tanskassa tutkimusorganisaatio Danish Research Organisation for Economic Analysis and Modelling (DREAM) kehittää ilmastotoimien vaikutusarvioihin käytettäviä erilaisia malleja (kuten talous-, teknologia-, maankäyttö- ja liikennemallinnusta) yksittäisen organisaation sisällä yhteistyössä muiden tutkijoiden ja julkisten toimijoiden kanssa, mutta ministeriöiden virkamiehiä koulutetaan myös käyttämään kyseisiä mallinnustyökaluja. Tanskan valtiovarainministeriö rahoittaa DREAM-tutkimusorganisaatiota.

Suomessa tarvittava mallinnusosaaminen ja yksittäiset nykyiset mallit ovat nyt hajallaan eri organisaatioissa, vaikka yhteistyötä tehdään laajasti. Lisäksi mallien kehittämiseen tarvittavia varoja tai prosesseja ei olla enimmäkseen mietitty pitkäjänteisesti ja ilmastotoimien vaativien laajojen lisätarpeiden mukaisiksi. Oma lukunsa on vielä ilmastonmuutoksesta yhteiskuntaamme ja julkiseen talouteen tulevien vaikutusten arviointi. Resursseja tulisi kohdistaa siis myös laaja-alaiseen ja monitieteelliseen mallinnustyökalujen ja -tapojen kehittämiseen pitkäjänteisesti.

Ilmastotoimien tiedetään vaativan merkittäviä julkisia lisämenoja ja mullistavan käytännössä kaikkia taloutemme pääsektoreita ja sitä kautta julkisia tulonlähteitä. Osin vaikutukset budjettiin voivat olla negatiivisia, mutta toisaalta esimerkiksi uudet vähäpäästöiset alat voivat tuoda samalla tavalla tai jopa enemmän verotuottoja kuin ennen.

Nyt olisi hyvä aika aloittaa varautuminen erilaisiin mahdollisiin kehityskulkuihin, sekä miettiä, miten ohjata yhteiskuntaamme kohti parhaita mahdollisia tulevaisuuskuvia.

Tutustu raporttiin tarkemmin:

How to Scope the Fiscal Impacts of Long-Term Climate Strategies? A Review of Current Methods and Processes (pdf)

Raportti: Miten arvioida ilmastotoimien vaikutuksia julkiseen talouteen?


Mistä on kyse?