Sitra. Kuva: Miikka Pirinen / SITRA

Julkaistu 28.03.2019

Korjaako markkinavakaus­varanto EU:n päästökaupan?

Markkinavakausvarannon tarkoitus on vähentää päästöoikeuksien ylitarjontaa. Tämä uusi mekanismi ei ole kuitenkaan ihan ongelmaton, eivätkä tutkijatkaan ole yksimielisiä sen vaikutuksista. Haastetta lisää armoton kiire vähentää päästöjä.
Kirjoittaja
Johtava asiantuntija, Ilmastoratkaisut, Sitra
Outi ratkoo Sitran Ilmastoratkaisut-tiimissä ilmastopolitiikan taloudellisia kysymyksiä, kuten markkinaperusteisia päästövähennysmekanismeja ja ilmastoratkaisujen potentiaalia Suomen kansantaloudelle.

Euroopan Päästökauppa Markkinaehtoinen järjestelmä päästöjen vähentämiseksi. Markkinaehtoisuus tarkoittaa, että järjestelmän piirissä yritykset voivat päättää, että vähentävätkö ne itse päästöjään vai maksavatko ne saastuttamisesta eli ostavat päästöjään vastaavan määrän päästöoikeuksia markkinoilta. on toiminut vuodesta 2005. Ensimmäinen toimikausi kattoi vuodet 2005–2007, toinen kausi 2008–2012, kolmas, meneillään oleva kausi kattaa vuodet 2013–2020 ja neljäs kausi vuodet 2021–2030. Ensimmäinen kausi oli kokeilukausi – näin isoa päästökauppajärjestelmää ei oltu maailmalla ennen nähty, joten sekä EU että yritykset opettelivat pelisääntöjä. Toisella kaudella iski maailmanlaajuinen taantuma ja yritykset supistivat tuotantoaan. Samalla päästöt vähenivät ja markkinoille syntyi päästöoikeuksien ylitarjonta. Koska toisesta kaudesta lähtien käyttämättömiä päästöoikeuksia on voinut myös tallettaa myöhemmille vuosille, päästökauppaan kuuluvien yritysten tileillä makaa paljon oikeuksia. Päästöoikeuksien tarjonta oli siis suurempaa kuin kysyntä, joten päästöoikeuden hinta laski ja oli alle viiden euron esimerkiksi vuonna 2013.  Lisää taustatietoa päästökaupasta voit lukea täältä.

Markkinavakausmekanismi muuttaa päästökaupan periaatteita – ainakin hetkellisesti

Päästöoikeuksien ylitarjonta ja siitä johtuva matala hinta kiusasivat järjestelmää usean vuoden ajan. Keskusteluissa oli useita vaihtoehtoja tilanteen korjaamiseksi, mutta lopulta Euroopan parlamentti hyväksyi vuonna 2015 asetuksen markkinavakausvarannon (Market Stability Reserve, MSR) perustamisesta[1] ja se aloitti toimintansa 1.1.2019. Markkinavakausvarannon tarkoitus on vähentää päästöoikeuksien ylitarjontaa eli kierrossa olevien  päästöoikeuksien määrää. Ylitarjonnan arvioitiin olevan n. 1,6 miljardia oikeutta vuonna 2017, vastaten ETS-sektorin yhden vuoden aikaisia päästöjä.

Varannon toimintaperiaatteet ja vaikutukset ovat herättäneet paljon kysymyksiä.

Varannon toimintaperiaatteet ja vaikutukset ovat herättäneet paljon kysymyksiä. Sitra järjesti helmikuussa aiheesta seminaarin, jossa kolme markkinavakausvarantoa tutkinutta taloustieteen professoria esitti viimeaikaisia tutkimustuloksiaan. Seminaari kiinnosti niin tutkijoita kuin politiikan harjoittajia ja etujärjestöjä ja paikalle saapui 50 kuulijaa.

Grischa Perino Hampurin yliopistosta selitti varannon pääperiaatteet. Markkinavakausmekanismiin talletettiin alkupääomana oikeuksia, joiden liikkeellelaskua oli aikaisemmin siirretty (ns. backloading) osana toimia päästökaupan hintatason nostamiseksi, mutta joita ei ollut lopullisesti mitätöity. Varantoon myös lisätään vuosittain oikeuksia ennalta määritellyn kaavan mukaan: niin kauan kuin kierrossa olevien päästöoikeuksien määrä ylittää 833 miljoonaa kappaletta, osa huutokaupattavista oikeuksista siirretään varantoon markkinoille laskun sijasta. Mikäli varannon määrä ylittää edellisen vuoden huutokaupattavien oikeuksien määrän, tämä osa varannossa olevista oikeuksista poistetaan lopullisesti markkinoilta. Tätä jatketaan niin kauan, kunnes kierrossa olevien oikeuksien määrä laskee 400 miljoonaan. Jos kierrossa olevien oikeuksien määrä laskee alle 400 miljoonan, niin varannosta voidaan puolestaan vapauttaa oikeuksia takaisin markkinoille.

Perinon pääviesti on, että markkinavakausvaranto on ainakin hetkellisesti puhkaissut ns. Vesisänky-efekti EU:n päästökauppajärjestelmän yksi keskeinen ominaisuus. Liittyy siihen, että koko järjestelmän päästökatto on ennalta määrätty. Jos esimerkiksi Suomi haluisi vähentää omia päästökauppasektorin päästöjään sovittua nopeammin esimerkiksi tukemalla uusiutuvan energian tuotantoa, päätös kyllä vähentäisi päästöjä Suomessa, mutta ei koko EU-alueen päästöjä. Tämä johtuu siitä, kun Suomessa päästöoikeuksien kysyntä vähenee ja niiden hinta laskee, lisääntyvät päästöt toisaalla. Eli markkinoilla on joka tapauksessa tietty määrä päästöoikeuksia. eli kansallinen päällekkäinen ohjaus päästökaupan rinnalla on tehokas tapa vähentää päästöjä EU-tasolla. Vaikutuksen suuruus riippuu maasta, teollisuuden alasta, käytetystä päällekkäisestä ohjauskeinoista sekä ajankohdasta, milloin politiikka toteutetaan.

Kööpenhaminan yliopiston Peter Birch Sørensenin tutkimustulosten mukaan ylijäämäoikeuksia on markkinoilla vielä useaksi vuosikymmenniksi eteenpäin. Verrattuna Perinon laskelmiin, hänen mallinnuksensa mukaan päällekkäinen ohjaus vähentää päästöjä EU-tasolla paljon pidempään, jopa lähes 2040-luvulle. Yksi ero heidän mallinnustavassaan on siinä, että Sørensenin malli ottaa huomioon myös teknisestä kehityksestä johtuvan laskun päästöoikeuksien kysynnässä. Sørensenin tuloksien mukaan markkinavakausvaranto ei tule siis ratkaisemaan ylijäämäongelmaa vielä vähään aikaan. Hän suosittelee päästöoikeuden poliittista hintaohjausta eli että päästöoikeudelle määrätään minimi- ja maksimihinta. Minimihinta kannustaisi yrityksiä kirittämään päästövähennyksiä ja maksimihinta puolestaan viestittäisi yrityksille, ettei hinta nouse yhteiskunnallisesti hyväksyttävän tason yläpuolelle.

Herman Vollebergh Hollannin ympäristövirastosta (Environment Assessment Agency) on tutkinut ja mallintanut päällekkäisten ohjauskeinojen vaikuttavuutta ja kustannustehokkuutta päästökauppasektorilla. Tutkimuksessa tarkastellaan esimerkiksi päästöoikeuden lattiahintaa, joka tarkoittaa, että Hollanti yksin tai vaihtoehtoisesti laajemmassa koalitiossa eli yhdessä esimerkiksi Saksan, Ranskan, Belgian ja Luxemburgin kanssa asettaisi päästöoikeuden markkinahinnan päälle kansallisen veron. Veron suuruutta vaihtelemalla hiilidioksiditonnin hintaa voidaan ohjata tietyn valitun minimitason eli lattiahinnan tasolle.  Volleberghin tutkimuksessa päästöoikeuden hinnan oletettiin tämän toimenpiteen seurauksena nousevan 43 euroon vuonna 2030. Lattiahinta voitaisiin asettaa vain energiantuotannolle tai koko päästökauppasektorille.  Vaihtoehtoisesti päästökauppaa voitaisiin kiristää pienentämällä päästöoikeuksien nimellisarvoa niin, että yritysten täytyy luovuttaa esimerkiksi kaksi päästöoikeutta jokaista päästötonnia vastaan.  Kolmantena vaihtoehtona tutkittiin mahdollisuutta, että päästöoikeuksia ostettaisiin ja mitätöitäisiin markkinoilta. Myös nämä politiikkavaihtoehdot voidaan toteuttaa kansallisesti tai osana koalitiota. Näiden vaihtoehtojen vaikutuksia päästöihin, päästövähennysten kustannuksiin sekä talouteen mallinnettiin dynaamisella makrotalousmallilla.

Kansalliset politiikkatoimet vaikuttavat päästökauppaan

Tulokset osoittavat, että vaikka markkinavakausvaranto on osittain puhkaissut ns. vesisänkyvaikutuksen, kansallinen päällekkäinen ohjaus aiheuttaa jonkun verran päästöjen valumista muihin EU-maihin. Päästöjen valuminen on pienempää, mikäli politiikka toteutetaan osana koalitiota. Lisäksi tulokset osoittavat, että eri vaihtoehdoilla on erilaisia painotuksia eikä siis ole yksiselitteistä suositeltavaa kansallista keinoa päästöjen vähentämiseen.

Eri vaihtoehdoilla on erilaisia painotuksia eikä siis ole yksiselitteistä suositeltavaa kansallista keinoa päästöjen vähentämiseen.

On hyvä huomata, että yksityiskohtaiset tulokset eivät ole suoraan yleistettävissä muihin maihin. Esimerkiksi erot energiatuotannon hiilidioksidi-intensiteetissä ja energiaverotuksessa koalitiomaiden välillä vaikuttavat siihen, miten kustannukset ja päästövähennykset jakautuvat maiden välillä.

Tutkijat olivat yhtä mieltä siitä, että markkinavakausvaranto on puhkaissut vesisänkyvaikutuksen ainakin joiksikin vuosiksi ja varanto vähentää liikkeellä olevien oikeuksien määrää eli ylitarjontaa, mutta ei poista tätä ongelmaa kokonaan. Jatkotyötä uudistamiselle siis tarvitaan. Tutkijat olivat myös yhtä mieltä siitä, että niin kauan kuin varantoon talletetaan uusia oikeuksia, kansallinen päällekkäinen ohjaus voi vähentää päästöjä koko EU-alueella. Tutkijoiden näkemykset erosivat siinä, kuinka kauan päällekkäinen ohjaus on tehokasta ja mikä on arvioutu vaikutus EU-alueen päästöihin. Kaikki olivat kuitenkin yksimielisiä siitä, että vesisänkyvaikutuksen puhkeaminen kestää ainakin vuoteen 2023.

Onko uudistuksilla väliä Suomen ilmastopolitiikan kannalta?

Iltapäivä oli erittäin mielenkiintoinen ja herätti paljon ajatuksia. Kahdeksan eduskuntapuolueen yhteinen linjaus ilmastotavoitteista painotti nimenomaan EU:n ilmastopolitiikan kunnianhimon nostamista ja päästökaupan roolia siinä. Suomi tukee siis päästökaupan kiristämistä, mutta valittavia keinoja on monia. Keinoja arvioitaessa puntarissa ovat ainakin uudistusten läpinäkyvyys ja toteutettavuus ja toisaalta niiden tehokkuus eli odotettavissa olevat päästövähennykset. Sitra on tekemässä selvitystä päästökaupan kiristämisestä, eli kannattaa pysyä kuulolla.

Päästökaupan uudistaminen vie aikaa, ja meillä on armoton kiire päästöjen vähentämiseksi. Ottaen huomioon vesisänkyvaikutuksen puhkeamisen ainakin vuoteen 2023 asti, Suomen kannattaisi miettiä nyt myös kansallisia keinoja, esimerkiksi päästöoikeuden lattiahintaa tai päästöoikeuksien ostamista nyt ja mitätöimistä myöhemmin, väliaikaisina keinoina ilmastopolitiikan kirittämiseksi.

[1] Varanon toimintaperiaatteisiin tehtiin vielä muutoksia vuonna 2018.

 

Mistä on kyse?