artikkelit
Arvioitu lukuaika 8 min

Kansalaispaneelit tukevat päätöksentekoa – minkälaisiin aiheisiin ne sopivat?

Puntaroivissa kansalaispaneeleissa edustava otos tavallisia ihmisiä perehtyy ja käy toisia kunnioittavaa keskustelua monimutkaisista poliittisista kysymyksistä. Toistaiseksi paneeleilla on haettu ratkaisuja etenkin ympäristöön, kaupunkisuunnitteluun ja terveyteen liittyvissä kysymyksissä. Miten kansalaispaneelin aihe tulisi valita?

Kirjoittajat

Maija Jäske

Neuvonantaja, Uudet vaikuttamisen tavat, Sitra

Onni Pekonen

Asiantuntija, Uudet vaikuttamisen tavat, Sitra

Julkaistu

Artikkeli on osa kirjoitussarjaa, joka käsittelee puntaroivia kansalaispaneeleja ja niiden työvaiheita.

Päätöksentekijät ympäri maailmaa ovat suurien haasteiden edessä. Heidän on tehtävä ratkaisuja ilmastokriisiin, yhteiskunnalliseen eriarvoisuuteen, väestön ikääntymiseen ja muihin monimutkaisiin ilmiöihin liittyvissä kysymyksissä. Päätöksillä on kauaskantoisia vaikutuksia, ja ne tuottavat vääjäämättä häviäjiä ja voittajia. Puntaroivat kansalaispaneelit soveltuvat monenlaisten aiheiden käsittelyyn, mutta niitä on erityisesti tarjottu edustuksellisen päätöksenteon tueksi vaikeisiin kysymyksiin. Tämä johtuu siitä, että ne tuottavat harkittuja ja moniäänisiä ratkaisuehdotuksia vahvistaen päätösten hyväksyttävyyttä ja tietopohjaa.

Vastauksia vaikeisiin kysymyksiin

Kansalaispaneelin suunnittelun lähtökohtana on paneelin tavoite: mistä aiheesta tarvitaan kansalaismielipide, mikä ongelma halutaan ratkaista ja mihin päätöksenteon prosessiin se kytkeytyy? Kansalaispaneelin aiheena voi olla mikä tahansa yhteiskunnallinen kysymys. Tärkeää on kuitenkin valita aihe, joka koskettaa merkittävää osaa väestöstä ja sen ytimessä on laajasti tunnistettu, yhteinen ongelma. Aihe saa ja sen pitääkin jakaa mielipiteitä. Puntaroivalla keskustelulla voidaan nimittäin löytää ratkaisuja, jotka kaikki voivat hyväksyä vastakkaisista lähtöasenteista ja intresseistä huolimatta.

Olennaista aiheen muotoilussa on kytkeminen päätöksentekoon. Kansalaispaneelilla tulee olla selkeä ja vaikuttava rooli valmistelu- tai päätöksentekoprosessissa. Sen sijaan kansalaispaneelin käyttäminen kumileimasimena kulisseissa tehdyille päätöksille murentaisi entisestään luottamusta kansalaisten ja poliitikkojen välillä. Lisäksi se olisi sekä hallinnon että kansalaisten resurssien haaskausta.

Aihe saa ja sen pitääkin jakaa mielipiteitä.

Entä minkälaiset aiheet eivät sovi tälle menetelmälle? Puhtaan teknisiä tai suppeaa erikoisosaamista vaativia kysymyksiä ei kannata valita kansalaispaneelin käsiteltäväksi. Perinteisesti on lisäksi ajateltu, että kansalaispaneelit eivät sovellu nopeaa reagointia vaativiin kysymyksiin, osallistujarekrytoinnin ja perehdytykseen vaadittavan ajan takia. Kansalaispaneeleilla voidaan kuitenkin etsiä laajasti hyväksyttyjä ratkaisuja myös kriisitilanteissa. Näin on tehty esimerkiksi hirmumyrsky Katrinan jälleenrakennusprosessissa New Orleansissa.

Aiheita ilmastopolitiikasta terveyspalveluihin

Kertaluonteisten, tiettyihin kysymyksiin liittyvien sekä institutionalisoitujen, pysyvämpien kansalaispaneelien yleistymisen myötä OECD puhuukin jo puntaroivan demokratian aallosta, joka on nähtävissä erityisesti läntisissä demokratioissa. Organisaation keräämässä, lähes 300 puntaroivaa kansalaiskeskustelua kattavassa aineistossa, yleisimmiksi aiheiksi nousevat kaupunkisuunnitteluun, terveyteen ja ympäristöön liittyvät kysymykset. Samat aiheet ovat yleisimpiä myös tarkastellessa kansalaispaneeleja pelkästään Euroopan tasolla. Euroopasta kerätyssä tutkimusaineistossa eniten kansalaispaneeleja on järjestetty ympäristökysymyksistä ja toiseksi eniten terveyspolitiikasta, kaupunkisuunnittelun teemojen pitäessä kolmatta sijaa.

Ilmasto- ja ympäristöpolitiikan saralla haasteina ovat ilmastotiedon monimutkaisuus, kehityskulkujen epävarmuus ja erilaisten ilmastotoimien oikeudenmukaisuus yksilön näkökulmasta. Kansalaispaneeli sopiikin ilmastokysymyksiin erityisesti siksi, että ilmastokriisin hillintään ja sopeutumiseen tähtäävät toimet vaikuttavat hyvin eri tavoin eri väestöryhmiin, heikentäen päätösten legitimiteettiä. Ilmastopolitiikka on myös esimerkki aiheesta, jonka vaikutukset näkyvät vasta pitkällä tulevaisuudessa. Puntaroivalla kansalaispaneelilla voi olla vaalisyklien mukaan operoivia poliittisia toimijoita paremmat edellytykset huomioida tulevien sukupolvien tarpeet päätöksenteossa.

Kansallisen tason ilmastokansalaiskeskusteluja on järjestetty muun muassa Skotlannissa, Irlannissa, Iso-Britanniassa ja Ranskassa. Suomessa satunnaisotannalla koottu kansalaisraati tuotti suosituksia keskipitkän aikavälin ilmastopoliittiseen suunnitelmaan ympäristöministeriön toimeksiannosta keväällä 2021. Kansalaisraadit ovat puntaroineet myös Lapin metsien oikeudenmukaista käyttöä sekä Uudenmaan liikenteen päästövähennystoimia.

Terveyspalvelut taas koskettavat aiheena hyvin laajaa osaa väestöstä. Sitran kyselytutkimuksen mukaan kansalaiset haluaisivat vaikuttaa eri aihepiireistä  eniten juuri terveyspalveluita koskevaan päätöksentekoon. Niiden järjestämiseen liittyy myös priorisointia, jonka seurauksena palveluiden tarjonta ja saatavuus eivät jakaudu tasaisesti eri ihmisille. Puntaroivat kansalaiskeskustelut voivat auttaa päättäjiä tekemään näitä vaikeita päätöksiä hyväksyttävällä ja eri näkökulmat huomioivalla tavalla myös uusilla hyvinvointialueilla. Maailmalta löytyy esimerkkejä kansalaispaneeleista, jotka ovat tuottaneet ratkaisuja terveyspalvelujen parantamiseksi asiakkaiden ja työntekijöiden näkökulmasta sekä kehittäneet aikuisten sosiaalipalvelujen rahoitusta.

Tavallisista kansalaisista satunnaisotannalla valittu 100 irlantilaisen joukko perehtyi aiheeseen ja keskusteli viiden viikonlopun ajan, ja päätyi esittämään aborttikiellon poistamista.

Kaupunkisuunnittelun kysymykset ovat myös hyvin vahvasti läsnä kansalaisten arjessa. Niiden yhteydessä kansalaispaneeli voi sekä tuoda yhteistä ymmärrystä rakennettua ympäristöä eri tavoin käyttävien ryhmien välille, että laajentaa päätöksenteon tietopohjaa kansalaisten arkikokemuksilla ja tarpeilla. Esimerkiksi Turussa asukkaista koottiin kansalaispaneeli puntaroimaan keskustan liikennejärjestelyjen kehittämistä.

Kansalaispaneeli lääkkeenä polarisaatioon ja tulehtuneeseen poliittiseen keskusteluun

Puntaroiva keskustelu vähentää mielipiteiden polarisaatiota, joten kuumia tunteita herättäviä aiheita ei tarvitse vältellä. Esimerkiksi Pohjanmaalla Mustasaaren kunnassa puntaroiva kansalaisraati koottiin keskustelemaan kuntaliitosta puoltavista ja vastustavista argumenteista. Raati tuotti julkilausuman, joka lähetettiin kaikille äänioikeutetuille ennen kunnallista kansanäänestystä. Julkilausuman lukeminen lisäsi äänestäjien tietoja kuntaliitoksesta sekä vahvisti vastakkaisten näkökantojen huomioimista.

Poliittisessa päätöksenteossa on käsiteltävänä usein moraalisia kysymyksiä. Ihmisoikeuksiin liittyvät teemat kuten abortti tai eutanasia jakavat myös vaaleilla valittuja päättäjiä poliittiset jakolinjat ylittäviin leireihin, mikä osaltaan selittää puolueiden haluttomuutta nostaa niitä politiikan agendalle. Arvokonservatiivisessa Irlannissa paine aborttilainsäädännön uudistamiselle oli kova 2010-luvulla, mutta poliittinen keskustelu aiheesta oli umpikujassa. Tilanteessa perustettiin puntaroiva kansalaiskokous, jonka tehtävänä oli arvioida perustuslain aborttia koskevan pykälän kehittämistä ja tarpeellisuutta.

Tavallisista kansalaisista satunnaisotannalla valittu 100 irlantilaisen joukko perehtyi aiheeseen ja keskusteli viiden viikonlopun ajan, ja päätyi esittämään aborttikiellon poistamista. Kansalaiskokouksen suositus vietiin lopulta kansanäänestykseen, jossa se sai kansalaisten 66 prosentin tuen taakseen, ja perustuslain pykälä kumottiin. Suomessa kansalaispaneeli sananvapaudesta on puntaroinut perusoikeuskysymyksiä OECD:n ja valtioneuvoston toimeksiannon pohjalta.

Aihe kiteytyy tehtävänannossa

Sen lisäksi, että otollisissa olosuhteissa kansalaiset kykenevät puntaroimaan monimutkaisia asioita rakentavasti eri näkökulmista, he ovat oman arkensa ja elämänsä asiantuntijoita. Kansalaispaneelit voivat tuottaa hallintoon ja päättäjille tietoa esimerkiksi palvelujen ja kaupunkisuunnittelun toimivuudesta, jota ei muuta kautta ole mahdollista kerätä.

Kansalaispaneelin tehtävänanto on hyvä kiteyttää yhteen kysymyslauseeseen, joka ei johdattele osallistujia suuntaan tai toiseen.

Tärkeintä on, että aihe määritellään ennalta riittävän tarkasti ja selkeästi, jotta osallistujat tietävät mitä heidän työskentelyllään tavoitellaan, ja mihin ongelmaan he ratkaisuja tuottavat. Tämä lisää sekä kutsuttavien motivaatiota osallistua että osallistujien sitoutumista prosessiin. Kansalaispaneelin tehtävänanto on hyvä kiteyttää yhteen kysymyslauseeseen, joka ei johdattele osallistujia suuntaan tai toiseen. Tehtävänannon on oltava riittävän selkeä myös viestinnän näkökulmasta, jotta laajempi yleisö ja media ymmärtävät paneelin tavoitteet.

Yleensä aiheen valitsee kansalaispaneelin toimeksiantajataho – poliittiset päättäjät tai virkahenkilöt – joka myös ottaa vastaan kansalaisten tuottamat suositukset. Sopivia aiheita voi kuitenkin nousta esiin myös muissa vaikuttamiskanavissa, kuten asukaskyselyissä tai olemassa olevien vaikuttamistoimielinten työssä. Suomessa kaikilla hallinnon tasoilla käytössä olevat aloiteinstrumentit mahdollistavat myös sen, että kansalaiset voivat itse ehdottaa kansalaispaneelin järjestämistä eri aiheista. Toistaiseksi tällaisia kuntalais- tai kansalaisaloitteita ei ole vielä nähty, mutta jäämme mielenkiinnolla seuraamaan kehitystä kansalaispaneelikokeilujen yleistyessä ympäri Suomea.

Kansalaispaneelit hyvinvointialueilla

Sitra rahoittaa alkuvuodesta 2023 käynnistyviä kansalaispaneelikokeiluja toimintansa aloittavilla hyvinvointialueilla. Tällä uudella hallinnon tasolla kansalaispaneelin aiheen valinta rajautuu hyvinvointialueiden tehtäviin ja toimialaan, eli sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen sekä pelastustoimen järjestämiseen. Kansalaispaneeli voi toisaalta käsitellä hyvinvointialueen päätöksentekoa ja hallintoa yleisemmällä tasolla, jos se kytketään osaksi strategiatyötä, asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien kehittämistä tai alueellisia suunnitelmia. Oleellista on rajata aihe vastaamaan kunkin hyvinvointialueen tarpeita, ja valita kysymys siten, että siihen on aidosti mahdollista vaikuttaa.

Hyvinvointialueet aloittavat työnsä hyvin haastavassa tilanteessa niin taloudellisesti kuin sosiaalisestikin. Taloudenpito tulee olemaan tiukkaa lakisääteisten tehtävien toteutumisen turvaamiseksi, ja useiden alueiden sisällä asukkaiden mielipiteet eriytyvät esimerkiksi kaupunkimaisten ja maaseutumaisten kuntien välillä. Puntaroivat kansalaispaneelit ovat yksi varteenotettava varaventtiili haastavassa poliittisessa tilanteessa. Kokemukset osoittavat, että ne lisäävät vaikeidenkin päätösten legitimiteettiä ja auttavat luomaan yhteistä, alueelliset ja henkilökohtaiset tarpeet ylittävää ymmärrystä.

Mistä on kyse?