artikkelit
Arvioitu lukuaika 6 min

Vaikuttavat kansalaispaneelit vaativat kytkennän päätöksentekoon

Puntaroivilla kansalaispaneeleilla on muutettu perustuslakeja ja uudistettu hallinnon toimintatapoja ympäri Eurooppaa. Vaikuttavuus edellyttää, että niiden kytkentä päätöksenteon prosesseihin suunnitellaan varhaisessa vaiheessa, ennen varsinaista osallistumista.

Kirjoittajat

Maija Jäske

Neuvonantaja, Uudet vaikuttamisen tavat, Sitra

Onni Pekonen

Asiantuntija, Uudet vaikuttamisen tavat, Sitra

Perttu Jämsén

Asiantuntija, Uudet vaikuttamisen tavat, Sitra

Julkaistu

Artikkeli on osa kirjoitussarjaa, joka käsittelee puntaroivia kansalaispaneeleja ja niiden työvaiheita.

Kansalaispaneelit auttavat päätöksentekijöitä tekemään vaikeita päätöksiä harkitun kansalaismielipiteen ja laajemman tietopohjan turvin. Kansalaispaneeleille ei ole maailmalla delegoitu juurikaan suoraa päätösvaltaa, vaan ne antavat suosituksia hallinnolle, päättäjille tai kansalaisten laajemmalle joukolle. Päätökset koetaan hyväksyttävämmiksi, kun niissä on huomioitu eri näkökulmia ja väestöryhmiä. Nämä hyödyt edellyttävät kuitenkin, että kansalaispaneelit kytkeytyvät päätöksentekoprosesseihin.

Neljä tapaa kytkeä kansalaispaneelit päätöksentekoon

Demokratiateoreettisessa tutkimuksessa on eritelty neljä tapaa kytkeä kansalaispaneelit edustukselliseen päätöksentekoon:

  1. Kansalaispaneelit voivat toimia neuvoa-antavana tahona päättäjille, jolloin kansalaispaneeli valmistelee omat suosituksensa tietystä aiheesta ja tuottaa syötteitä päätöksentekoon, kuten ilmastokansalaispaneelin esimerkissä Ranskassa. Neuvoa-antavan kansalaispaneelin tehtävänä voi olla myös valmiiden politiikkatoimien arviointi, kuten vastaavassa ilmastoaiheisessa kansalaispaneelissa Iso-Britanniassa.
  2. Kansalaispaneelit voivat toimia kansalaisten ja päättäjien yhteistyöeliminä, joissa päättäjät osallistuvat paneelin keskusteluihin tasavertaisina jäseninä. Tätä kokeiltiin esimerkiksi Irlannin perustuslakikokouksessa, jossa 66 satunnaisotannalla valittua kansalaista ja 33 poliitikkoa työsti ehdotuksia perustuslain uudistamiseksi.
  3. Kansalaispaneelin arvioitavaksi voidaan asettaa tehtyjä päätöksiä jälkikäteen. Näin tehtiin esimerkiksi koronarajoituksia ja -suosituksia koskeneessa kansalaiskeskustelussa.
  4. Kansalaispaneeleja voidaan käyttää parantamaan suoran demokratian laatua. Yhdysvaltain Oregonista lähtöisin olevan kansalaisaloitteita arvioivan kansalaisraadin tarkoituksena on tuottaa kansalaisille puolueetonta tietoa harkitumman mielipiteen ja kansanäänestyspäätöksen tueksi. Tätä puntaroivan demokratian periaatteita noudattavaa käytännön sovellusta on kokeiltu myös Mustasaaren kuntaliitosta koskeneen kansanäänestyksen yhteydessä.

Heti kansalaispaneelin suunnittelun alkuvaiheissa on hyvä määrittää, mihin päätöksentekoprosessin tai sen valmistelun vaiheeseen paneeli kytkeytyy ja mikä taho vastaanottaa sen tulokset. Yleensä vastaanottajana on jokin virasto tai ministeriö, tai poliittiset päättäjät valtuustossa, lautakunnissa, eduskunnassa ja valiokunnissa. Toimeksiantajatahon on sitouduttava etukäteen käsittelemään paneelin tuotokset. Myös muilla hallinnon sektoreilla on oltava valmius käsitellä tarvittaessa niiden alaan kuuluvia suosituksia, sillä kansalaispaneelin suosituksissa on hyvin usein sektorirajat ylittäviä toimenpiteitä.

Kansalaispaneelin suositukset ja perustelut tuottavat uutta tietoa valmisteluun sekä päätöksentekoon

Kansalaispaneelin roolia päätöksenteossa voidaan hahmottaa myös sen tuottaman tiedon kautta. On tärkeää tunnistaa, missä kohtaa päätöksentekoprosessia tiedosta on eniten hyötyä: valmistelussa, lautakuntakäsittelyssä, lausuntokierroksen aineistona vai kenties valtuuston keskustelussa? Päätöksenteon eri vaiheiden ymmärrys ja mallintaminen voi olla avuksi vaikuttavan paikan tunnistamisessa, kuten Sitran selvityksessä lainsäädäntöprosessista ja sen johtamisesta todetaan.

Tässä kohtaa on hyvä pohtia kytköksiä muihin kansalaisten vaikuttamiskanaviin ja -toimielimiin. Kansalaispaneelien aiheita voi ehdottaa esimerkiksi aloitekanavien kuten kansalais- tai kuntalaisaloitepalveluiden kautta. Usein kansalaispaneeli kootaan kertaluonteisesti yhtä asiakysymystä varten, mutta se voi toimia myös pysyvämpänä neuvoa-antavana tahona. Esimerkiksi Belgian saksankielisessä osassa on perustettu pysyvä 24 jäsenen kansalaisneuvosto (Citizens’ Council), joka päättää mistä aiheista 25–50 henkinen kansalaispaneeli kutsutaan koolle. Lisäksi kansalaispaneelin antamien suosituksien työstämistä voidaan jatkaa vaikuttamistoimielimissä, kuten nuorisovaltuustoissa tai vanhus- ja vammaisneuvostoissa.

Kansalaispaneelin tuotosten hyvät käsittelytavat ja niistä sopiminen etukäteen varmistavat vaikuttavuuden politiikan sisältöihin. Tärkeintä on, että paneelin tuotoksiin vastataan, ja niiden noudattaminen tai noudattamatta jättäminen perustellaan julkisesti. Hyviä käytäntöjä vastaamiselle ovat esimerkiksi käsittely lauta- tai valiokunnan kokouksessa osana virallista asialistaa, kirjallisen vastineen julkaiseminen kansalaispaneelille, valmisteluryhmän perustaminen suositusten eteenpäinviemiseksi hallinnossa tai keskustelutilaisuus siitä, miten tuloksia on lähdetty viemään eteenpäin.

Vaikuttavuuden eri sävyt

Kansalaisosallistumisen vaikuttavuus esitetään julkisessa keskustelussa usein mustavalkoisena kyllä-ei-asetelmana. Vaikuttavuus voi kuitenkin ilmetä monella eri tavalla ja eri aikajänteillä. Kansalaispaneelin suositukset tai kansalaismielipide saatetaan toimeenpanna sellaisenaan, mutta yleisempää on, että vain osa suosituksista johtaa toimenpiteisiin. Jatkotoimenpiteet voivat myös olla hyvin erilaisia ja vaihdella käynnistyvästä selvitystyöstä lakimuutoksiin asti.

Kansalaispaneeleja koskevassa tutkimuksessa on erotettu toisistaan ainakin kolmen tyyppisiä vaikutuksia: suoraan kansalaispaneelin suositusten pohjalta syntyvät päätökset, kansalaispaneelin suositusten reflektointi politiikkaprosessin eri vaiheissa sekä rakenteelliset muutokset.

Kansalaispaneeleille ei yleensä delegoida suoraa päätösvaltaa, mutta paneelien antamat suositukset voidaan toimeenpanna sellaisenaan hallituksen päätöksellä tai kansanäänestyksellä. Esimerkiksi Irlannissa järjestetyn perustuslakikokouksen (the Constitutional Convention) antamat suositukset samaa sukupuolta olevien avioliitosta sekä vaalikomission perustamisesta toimeenpantiin kansanäänestyksellä. Iso-Britannian ilmastokansalaispaneelin suositukset taas ovat jatkaneet kulkuaan valiokuntien työssä reflektoinnin tasolla, eikä suoria politiikkavaikutuksia ole toistaiseksi havaittavissa.

Edellä luetelluilla rakenteellisilla muutoksilla viitataan uusiin käytäntöihin kansalaispaneelin aihetta koskevalla politiikkasektorilla muun muassa kansalaisten osallistumisessa tai poikkihallinnollisessa yhteistyössä. Esimerkiksi EU:n tulevaisuuskonferenssin suositusten pohjalta Euroopan komissio on ottanut kansalaispaneelit osaksi EU-kansalaisten osallisuuden työkalupakkia. Kuten muussakin kansalaisvaikuttamisessa, kansalaispaneelien vaikutukset ilmenevät usein vasta pitkän ajan päästä, mikä on hyvä huomioida niiden vaikutusten seurannassa.

Yksittäisten ihmisten roolia ei tulisi myöskään aliarvioida, sillä kansalaispaneelin keskusteluissa mukana olleet päättäjät voivat viedä kansalaisten mielipiteitä tahoillaan eteenpäin. Ilmastokansalaispaneeleja koskevassa tutkimuksessa on havaittu, että myös yksittäisillä osallistujilla tai heidän ryhmittymillään on ollut suuri rooli julkisen keskustelun ylläpitämisessä kansalaispaneelien suosituksista.

Yksittäisten ihmisten roolia ei tulisi myöskään aliarvioida, sillä kansalaispaneelin keskusteluissa mukana olleet päättäjät voivat viedä kansalaisten mielipiteitä tahoillaan eteenpäin.

Neuvoa-antavien kansalaispaneelien riskinä kuitenkin on, että päättäjät sivuuttavat niiden tulokset kokonaan tai poimivat suosituksista poliittisesti mieluisimmat jatkovalmisteluun. Tällainen ”rusinat pullasta” ilmiö on tunnistettu demokratiainnovaatioiden vertailevassa tutkimuksessa jo aiemmin, sillä kansalaisten tuottamat ehdotukset näyttävät vaikuttavan päätöksiin etenkin silloin, kun ne eivät maksa liikaa, eivät haasta radikaalisti vallitsevaa politiikkaa ja nauttivat valmiiksi laajaa kannatusta alueella.

Mistä on kyse?