Mallinnus kristallisoi SIB-hankkeen tavoitteet

Artikkelit
03.01.2017 12:30

Jos tavoitteet ovat hähmäiset, sitä ovat myös tulokset. Tulosperusteisessa SIB-hankkeessa rahan liikkeet on sidottu tuloksiin, joten sekä tavoitteiden että tulosmittareiden on syytä olla kristallinkirkkaat. Se varmistetaan mallintamalla.

SIB on lyhenne englanninkielisestä termistä Social Impact Bond. Suomeksi se on käännetty muotoon tulosperusteinen rahoitussopimus. Uusi vaikuttavuusinvestoimisen työkalu auttaa julkista sektoria ostamaan tuloksia ja hankkimaan taloudellisia lisäresursseja. Lähtökohtana on aina julkisen sektorin määrittelemä haaste, johon haetaan uudenlaista ratkaisua.

SIB-mallinnus tapahtuu kahdessa vaiheessa: Toiminnallisen mallinnuksen avulla suunnitellaan haasteen tai ongelman ratkaisemiseksi tarvittavat toimet eli interventiot. Taloudellinen mallinnus taas muuttaa toimet ja niiden vaikutukset euroiksi. Keskeisessä asemassa ovat seuraavat kysymykset: Mitä tapahtuu, jos kaikki jatkuu ennallaan? Entä miten iso kuva muuttuu, jos suunnitellut interventiot toteutetaan?

Esimerkiksi maahanmuuttajien nopeaa työllistämistä ja kotouttamista tavoittelevassa SIBissä yksityiset sijoittajat rahoittavat työllistymisen tueksi suunnitellun toiminnan ja julkista sektoria edustava työ- ja elinkeinoministeriö (TEM) maksaa tulospalkkion vain, jos yhdessä sovitut työllistymistavoitteet saavutetaan. Miten mallinnusta lähestyttiin tässä hankkeessa?

Miksei julkinen sektori hoida itse asioita kuntoon?

Pakolaisia alkoi virrata Eurooppaan vuoden 2015 syksyllä ennen näkemätöntä tahtia. Suomeen heitä tuli vuoden aikana noin 32 000. Keväällä 2016 työ- ja elinkeinoministeriö päätti muiden toimien ohella kokeilla SIB-mallia oleskeluluvan saaneiden maahanmuuttajien kotouttamisen ja työllistämisen tukena.

SIBeihin liittyen kuulee usein kysyttävän, miksei julkinen sektori hoida itse asioita kuntoon. Mitä varten tarvitaan sijoittajia ja palveluntarjoajia? Maahanmuuttajien osalta tarve sekä uudenlaisille toimintatavoille että budjetin ulkopuoliselle rahoitukselle on ilmeinen, ja SIB-mallin avulla tavoitellut muutokset on mahdollista toteuttaa nopeallakin aikataululla.

Mallissa kapellimestarina toimii julkisen kilpailutuksen kautta valittu hankehallinnoija eli koordinaattori, jonka vastuulla on uuden toimintamallin kehittäminen, SIB-sopimuksen laatiminen ja hankkeen käytännön toteutus. Hansel kilpailutti hankehallinnoijan viime keväänä TEM:n toimeksiannosta. Myös kilpailutus toteutettiin uudenlaisella tavalla; valmiin konseptin ostamisen sijasta palveluntarjoajat haastettiin pohtimaan parhaita ratkaisuja esitettyyn haasteeseen.

Kilpailutusasiakirjojen liitteenä oli kustannus- ja työllistymisdataa, jota tutkimalla palveluntarjoajilta pyydettiin ehdotuksia uudenlaisiksi interventioiksi. Samalla he pääsivät itse arvioimaan toimien taloudellisia vaikutuksia.

Tehtävään valikoitui Epiqus Oy, joka hoitaa samaa tehtävää myös Suomen ensimmäisessä SIBissä, jonka tavoitteet liittyvät työhyvinvoinnin parantamiseen. Kotouttamiseen liittyvä erityisosaaminen on keskitetty Epiquksen tytäryhtiö Efficum Oy:öön, joka suunnittelee ja ohjaa käytännön toimintaa.

Laskennallisia säästöjä nopeutetusta työllistymisestä

Oleskeluluvan saaneiden maahanmuuttajien kotoutus ja työllistäminen ovat tätä nykyä hidas prosessi. Kotoutuskoulutus kestää jopa puolitoista vuotta. Koulutusjaksojen välillä on luppoaikaa, jolloin maahanmuuttajat eivät juurikaan voi tehdä töitä. Tilastot kertovat karun totuuden: vain noin yksi viidestä maahanmuuttajasta on töissä neljä vuotta sen jälkeen, kun kotoutus on alkanut.

Työllisyysasteet Tilastokeskuksen dataan perustuen

SIB-hankkeen suunnittelussa lähdettiin pohtimaan sitä, miten maahanmuuttajien koulutusta voisi nopeuttaa ja heidän siirtymistään työelämään aikaistaa. Hankehallinnoija Epiquksen tuottamassa mallissa kotoutus ja työelämä limittyvät toisiinsa. Kaikille kaikkea -ajattelun sijasta osallistujat segmentoidaan tarkoin ja koulutus rakentuu moduleista, joista valitaan kullekin parhaiten sopivat osiot.

Kaikille yhteisen alun jälkeen osallistujat jaetaan aiemman koulutuksen ja työkokemuksen pohjalta erilaisiin ryhmiin. Uutta on myös se, että maahanmuuttajien toiveita kuullaan ja niitä pyritään sovittamaan yhteen työnantajien työvoimatarpeiden kanssa. Tavoitteena on, että osallistujat siirtyvät työelämään noin neljä kuukautta koulutuksen alettua.

Kohderyhmä rajattiin luku- ja kirjoitustaitoisiin pakolaisiin, jotka ovat saaneet oleskeluluvan. Reilut 3 000 koulutettavaa valitaan satunnaisotannalla oleskeluluvan saaneiden maahanmuuttajien keskuudesta. Kun kolmivuotinen hanke päättyy ja sen vaikuttavuus todennetaan, tavoitteena on, että vähintään 2 000 maahanmuuttajaa on mukana työelämässä.

Kaikkea ei voi mitata, on valittava sopivimmat mittarit

Entä miten suunnitellut interventiot taipuvat euroiksi ja taloudellisiin laskelmiin? On selvää, että onnistuessaan nopea työllistyminen vähentää erilaisten julkisten tukien tarvetta ja lisää verotuloja. 

Taloudellista mallinnusta varten kerättiin tietoja kotoutuksen aiemmista kustannuksista ja laadittiin ennusteita uudenlaisten interventioiden vaikutuksista. Historiadatana käytettiin Tilastokeskuksen tilastoaineistoa vuosilta 2005 – 2013. Se sisältää tiedot vuonna 2000 ja sen jälkeen oleskeluluvan saaneista maahanmuuttajista ja kertoo, minä vuosina ja minkä verran heille on keskimäärin maksettu työmarkkinatukea ja minkä verran he ovat maksaneet valtiolle tuloveroja. Tarkasteluun otettiin mukaan hankkeen kannalta olennaiset maat, kuten Afganistan, Irak, Iran ja Syyria. 

Tehostettua kotoutusta ja työllistämistä tarjotaan jokaiselle osallistujalle yksilöllisen tarpeen mukaan enimmillään kolmen vuoden ajan. Vuosien 2016 – 2019 ajalta kerätään kumulatiiviset tiedot osallistujille maksetuista työmarkkinatuista ja osallistujien valtiolle maksamista tuloveroista. Näiden lukujen erotusta verrataan satunnaistetun vertailuryhmän vastaaviin tietoihin. Työttömyysturvan osalta tiedot saadaan Kelasta ja tuloverojen osalta Verohallinnosta.

Työllistyminen on omiaan vähentämään myös maahanmuuttajille maksettavia toimeentulo- ja asumistukia, mutta ne eivät sovellu mittareiksi, koska tuet tilastoidaan perhekohtaisesti. Julkisen sektorin näkökulmasta myös moniin muihin kulueriin liittyy säästömahdollisuuksia.  Kaikkea ei kuitenkaan voi mitata, joten on valittava olennaiset, selkeät mittarit.

Yksityiskohtaisempi mallinnus ja laskelmat ovat Epiquksen ja Efficumin käsialaa ja ne ovat syntyneet prosessin yksityiskohtien hiomisen ja analyysin kautta. Esimerkiksi arvio hankkeeseen osallistuvien maahanmuuttajien määrästä elää sen mukaan, miten oleskelulupia myönnetään.

Tulosmittarit kirjataan SIB-sopimukseen

Taloudellisen mallinnuksen pohjalta päätetään myös se, miten kertyneet säästöt jaetaan eri SIB-sopimuksen eri osapuolien – valtion, sijoittajien, palveluntuottajien ja hankehallinnoijan – kesken. Tulosmittarit on kirjattu SIB-sopimukseen: puolet laskennallisesta säästöstä jää TEM:lle ja toinen puoli tuloutetaan SIB-rahastoon, joka maksaa korvaukset palveluntuottajille ja palauttaa sijoittajille heidän pääomansa kohtuullisen tuoton kera.

Alla olevassa kuvassa on ennuste kustannuskehityksestä SIBiin osallistuvan kohderyhmän ja vertailuryhmän osalta. Punaisen ja sinisen käyrän väliin jäävä erotus kuvastaa uuden mallin säästöpotentiaalia, josta puolet tuloutetaan SIB-rahastoon ja puolet jää valtion hyväksi. 

Arvio kumulatiivisista nettokustannuksista

Jos malli onnistuu työllistämään maahanmuuttajia tehokkaasti, säästöjä kertyy myös kolmen vuoden tarkastelujakson jälkeen. Ne jäävät laskelmien ulkopuolelle eli valtion, kuntien ja lopulta koko yhteiskunnan hyödyksi.

Kun viimeisetkin ohjelmaan valitut maahanmuuttajat ovat saaneet sovitut palvelut kolmen vuoden ajan ja verotus on heidän osalta valmistunut, on hankkeen loppuarvion aika. Silloin eletään vuotta 2021. Tuloksista saadaan myöhemmin myös Aalto-yliopiston tieteellinen tutkimus.

Millainen sitten on hyvä tavoitemittari? Ymmärrettävä ja yksiselitteinen. Lisäksi se ilmentää haluttua muutosta ja näyttää suuntaa kohti tavoitetta.

Sitra on tuomassa vaikuttavuusinvestoimisen SIB-mallia Suomeen. Petri Hilli toimii neuvonantajana ensimmäisten SIB-hankkeiden mallinnuksessa.


Aiheita

2017 Sitra | käyttöehdot